一、市場經(jīng)濟國家收費規(guī)模及其收費管理的比較
世界各國對稅收的管理辦法比較一致，即稅收的開征和調(diào)整要經(jīng)過立法機關(guān)批準(zhǔn)，稅收收入和支出得納入財政預(yù)算管理，對收費的管理，不同國家的具體做法雖然不盡一致，但是收費作為政府取得收入的一種補充形式，在國外，特別是市場經(jīng)濟發(fā)達國家，大都具有以下共同的特征：
1．收費主要集中在地方政府一級，其收人納入統(tǒng)一的財政預(yù)算，對稅收和收費實行分列預(yù)算，分別管理。一般市場經(jīng)濟國家，中央一級政府基本上沒有收費，稅收是其主要收入來源，收費收入所占比重很小。1991－1996年，各國中央政府通過收費籌集的收入占經(jīng)常性收入的比重，一般在6％－15％之間。其中，美、英、法、日、意等工業(yè)發(fā)達國家中央政府的收費收入，其比重一般保持在10％左右。而在地方政府一級，情況就有所不同。據(jù)有關(guān)專家對近年來九個主要西方市場經(jīng)濟國家地方政府非稅收入（主要是收費收入）占財政收入的平均比重的研究，地方政府財政收入中收費收入的平均比重在22％以上，若將非政府機構(gòu)提供的收費收入計算在內(nèi)，其比重可達到40％左右。表明收費收入是市場經(jīng)濟國家地方政府財政收入的重要來源，與稅收具有同等重要的作用。但無論是哪個級次的政府，對收費收入的管理都采取納入財政預(yù)算統(tǒng)一管理的作法，基本上消除了收費等非稅收入游離于預(yù)算管理之外造成的負(fù)面影響。
2．任何收費項目的設(shè)置都必須通過法律程序，具有法律依據(jù)。各國政府，尤其是發(fā)達國家政府對收費管理的一個共同特點是，公共部門出臺任何收費項目都要求有嚴(yán)格和復(fù)雜的法律和行政程序。收費的方式和數(shù)量是建立在法制的基礎(chǔ)上。對于社會公益服務(wù)事業(yè)的收費和支出的預(yù)算與決算，政府必須進行審查和批準(zhǔn)，并對其財務(wù)情況進行審計和監(jiān)督。同時，發(fā)達國家對公共服務(wù)的收費管理非常嚴(yán)格，收費項目和標(biāo)準(zhǔn)的確定需要經(jīng)過嚴(yán)格的程序，而且收費標(biāo)準(zhǔn)的確定需要遵循一定的原則，并需經(jīng)過嚴(yán)密計算和公眾討論用前世界各國普遍的收費定價是按低于平均成本的邊際成本收費。采取這一方式的原因主要有三點：一是對于部分純粹公共商品，收取一定費用有利于減少浪費；二是對混合商品提供補貼，鼓勵其按邊際成本定價，以刺激消費，例如對公共交通設(shè)施提供補貼。三是對較低收入者給予適當(dāng)照顧。
3．收費具有服務(wù)報償?shù)男再|(zhì)。在典型的市場經(jīng)濟國家中，政府收費最大的特點還表現(xiàn)在它的公益服務(wù)性。在這些國家中，由于政府職能的限制，政府只是提供公共商品和混合商品，而不提供私人商品，因此其劃分稅收與公共部門收費的具體標(biāo)準(zhǔn)就是，依據(jù)純粹公共商品與混合商品的區(qū)別，以是否存在無償性為標(biāo)準(zhǔn)，來確定是采取征稅方式還是采取收費辦法彌補提供公共勞務(wù)或服務(wù)的成本。如日本、韓國、法國以及香港地區(qū)，對于公共交通、城市供水、郵電通訊等與居民生活密切相關(guān)的公益事業(yè)大多實行收費而不是通過稅收來解決資金問題，由于對公益服務(wù)事業(yè)收費比對其征稅更容易使被征收對象接受，收費比稅收的無償支付更有利于節(jié)約和注重成本、效率，同時也有利于減少資源浪費和政府支出。因此，大多數(shù)國家對公益事業(yè)這種混合商品采取收費的方式彌補其成本是符合自身特點的，也是行之有效的一種方式。
二、借鑒國際經(jīng)驗，清費立稅，規(guī)范政府收入機制的基本思路與政策措施
通過對國外政府收費情況的概括總結(jié)，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國在運用稅收與收費這兩種不同的收入分配形式時存在兩個突出問題：一是經(jīng)費擠稅，稅“小”費“大”，本末倒置。二是在運用收費形式時，未能將其納入法制化和預(yù)算管理的正常軌道，以致使收費出現(xiàn)過多過濫的無序化狀況，而且愈演愈烈。針對這兩個問題，清費立稅，進行稅費綜合改革應(yīng)堅持的指導(dǎo)思想是：建立以稅收收入為主，收費收人為輔，稅費并存的政府收入運行機制，充分發(fā)揮稅收與收費在籌資中各自的優(yōu)勢與作用。具體而言，規(guī)范稅費關(guān)系的總體思路應(yīng)從兩方面入手：首先是治理收費的思路，其次是稅費綜合改革的思路。
（－）治理收費的思路
治理收費，首先應(yīng)對當(dāng)前種類繁多的收費正確地進行分類。目前的各種收費按其征收特點大體可分為四類：一是各種規(guī)費，即國家機關(guān)或事業(yè)單位為居民或團體提供特殊服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硎杖〉氖掷m(xù)費、注冊登記費、訴訟費、證照工本費等，此類收費的數(shù)量一般以服務(wù)的立一疊成本為根。二是經(jīng)營性收費，即某些事業(yè)單位以盈利為目的，按照市場準(zhǔn)則對所提供的服務(wù)收取的費用。三是稅收性收費，即憑借政府權(quán)力收取的，交費與受益無直接關(guān)系，具有強制性、無償性、固定性的收費，包括基金及相當(dāng)部分的行政事業(yè)收費。四是不合理收費，即背離市場化要求，阻礙經(jīng)濟發(fā)展，損害人民利益的收費。
從上述對收費的分類來看，目前治理收費是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。應(yīng)本著先易后難，循序漸進的原則進行?？傮w設(shè)想是取消一部分，保留一部分，規(guī)范一部分，改稅一部分，對不同種類的收費采取不同措施。
（l）取消一部分。即取締各種不合理的收亂攤派、贊助等。具體操作可對照國務(wù)院和財政部下達年度全國性及中央部門行政事業(yè)性收費目錄執(zhí)行，凡不屬于費的性質(zhì)或不在目錄上列示的項目，應(yīng)堅決取締；對省級及以下政府的收費項目，違背國務(wù)院及財政部的有關(guān)規(guī)定的各項不合理收費，也應(yīng)予以取締。
（2）保留一部分。對于規(guī)費，應(yīng)當(dāng)予以保留。并進一步完善其管理制度，使規(guī)費真正成為政府財政收入的一種補充。規(guī)費是真正意義上的世界普遍性收費，此類收費完全必要，而與稅收形式相比，又具有不同的特點。因此不存在費改稅的問題。規(guī)范化的做法是納入預(yù)算，依法管理，并嚴(yán)格控制征收范圍。
（3）規(guī)范一部分。對于經(jīng)營性收費，應(yīng)逐漸從預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金中剝離出去，實行自收自支，自負(fù)盈虧，依法納稅，完全推向市場。對于已放開標(biāo)準(zhǔn)的事業(yè)性收費應(yīng)逐步與掛靠單位脫鉤。鑒于經(jīng)營性收費具有明顯的贏利性，同時交費與受益具有直接的相關(guān)性，故此類收費應(yīng)與企業(yè)在市場上提供商品、勞務(wù)收取的費用同等對待，在必要的情況下才通過法規(guī)對收費標(biāo)準(zhǔn)等進行約束。
（4）改稅一部分。對于一些具有稅收“三性”特征，具備稅收的實質(zhì)，只是以收費的形式存在的收費項目，應(yīng)創(chuàng)造條件，將其盡快規(guī)范為稅收。目前這些以收費形式出現(xiàn)鼓實質(zhì)上稅收大部分為預(yù)算外資金，存在項目重復(fù)、收取依據(jù)軟化。多頭管理、收支一條線、缺乏監(jiān)督，使用效益差等缺陷。亟待還其稅收的本來面比納入規(guī)范的預(yù)算管理，提高征收剛性。由于當(dāng)前稅收性收費內(nèi)容繁雜，數(shù)量較大，因而成為治理收費中的難點與重點。
（二）稅費綜合改革的思路
由于進行“費改稅”的改革既涉及到國家與企業(yè)、居民分配關(guān)系的調(diào)整，又涉及到中央與地方政府的分配關(guān)系，以及財政稅務(wù)部門與其他部門的財力財權(quán)關(guān)系，加之收費項目繁雜，改革的難度可想而知。因此，“費改稅”不可能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)全盤考慮，統(tǒng)籌兼顧?！百Y改稅”的途徑主要有以下兩種：一是將部分收費并入現(xiàn)行設(shè)置的稅種中、盡可能避免稅種過多，增加人民的重稅感。二是將不能合并且具有獨立性質(zhì)的收費在稅收體系中設(shè)置新稅，以充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，增強稅收剛性。具體思路是：
（l）改革房產(chǎn)稅、土地使用稅，將土地管理方面的收費納入其中。土地管理方面的收費實際上是對稅額過低的土地使用稅的補充，具有與房地產(chǎn)稅收相同的性質(zhì)，應(yīng)將其納入房地產(chǎn)稅收中。計稅依據(jù)可改為房地產(chǎn)的評估價值，設(shè)計相應(yīng)稅率。對于不同地區(qū)，當(dāng)?shù)卣稍谥醒胫贫ǖ亩惵史秶鷥?nèi)確定本地區(qū)適用的稅率。
（2）改革城市維護建設(shè)稅，將用于城建方面的挖掘費、城市建設(shè)費、市政設(shè)施配套費等收費項目并入其中。將其計稅依據(jù)改為銷售額與營業(yè)額，改變城建稅實際上的附加性質(zhì)，使其成為名符其實的獨立稅種。確定稅率時可考慮由地方政府在中央政府制定的稅率浮動范圍內(nèi)、根據(jù)本地實際確定適用稅率。同時將其課征范圍延伸至外資企業(yè)，名稱改為城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅，以法律規(guī)范保證地方政府有充足資金用于城鄉(xiāng)維護與建設(shè)。
（3）改革資源稅，將資源方面的收費并入其中。將資源補償費與資源稅合并，更好地加強對國有資源開發(fā)利用的集中管理，真正實現(xiàn)資源的有償使用，遏制對資源的掠奪性開采。同時擴大資源稅的征收范圍，將國有林業(yè)資源、水資源、草場資源占用等取得的級差收入納入征稅范圍，允許各地根據(jù)本地資源情況增加資源稅或調(diào)整資源稅稅率，以充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，亦可使各地自行征收的諸如水泥工業(yè)發(fā)展基金。煤炭建設(shè)基金等基金名正言順地并入資源稅中。
（4）改革農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)稅制進行調(diào)整與完善。對農(nóng)牧民的收費，要結(jié)合農(nóng)業(yè)稅的改革，將其中在國務(wù)院確定的合理負(fù)擔(dān)限度內(nèi)的部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)稅收，超出部分一律取締。同時，還要進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)換，將屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍內(nèi)的所謂“五統(tǒng)籌”納入農(nóng)業(yè)稅征收范圍，以減輕因多頭收費給農(nóng)民造成的額外負(fù)擔(dān)。另外規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項開支，割斷農(nóng)村政府向農(nóng)民伸手亂集資、亂攤派、亂收費的渠道，節(jié)省農(nóng)業(yè)稅征管成本，緩解干群矛盾。
（5）設(shè)立燃油稅。目前由公路、交匯等部門分散征收的養(yǎng)路費、運輸管理費、客貨運輸附加費等收費，不利于降低征收成本，提高征收效率，而且交通運輸行業(yè)的收費幾倍甚至幾十倍于相應(yīng)的稅收，嚴(yán)重扭曲了國民收入分配秩序，因此對交通運輸行業(yè)的收費分門別類加以合并。征收燃油稅已迫在眉睫，雖然原擬出臺的燃油稅改革方案由于種種原因未能如期實行，但是此項改革已是大勢所趨。
（6）設(shè)立社會保障稅，以代替各種社會保障方面的收費。社會保障稅，是專門用于退休養(yǎng)老和就業(yè)保險等社會保障的稅收，是當(dāng)今世界各國，尤其是西方發(fā)達國家普遍征收的主體稅種之一。當(dāng)前，我國失業(yè)保險基金和退休養(yǎng)老基金等的管理處在極不規(guī)范的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為收取上的分散性，使用上的低效性。開征社會保障稅，使之納入財政預(yù)算管理，既有利于以法律形式保證社會保障資金的需要，擴大保障范圍，推進企業(yè)制度改革；又有利于建立稅務(wù)機關(guān)征收，財政部門管理，社保部門發(fā)放三部門互相監(jiān)督的管理體系。
（7）取消現(xiàn)行的教育費附加以及地方教育基金等收費項目。改為征收獨立的教育稅。目前社會上普遍反映在教育上的收費過重、過濫，改征教育稅，有利于保證以稅收形式籌集到的資金?？顚Ｓ糜诮逃聵I(yè)，使教育事業(yè)有足夠的資金來源，并能有效地遏制亂收費給教育事業(yè)帶來的負(fù)面影響。
（8）政收取排污動、環(huán)境衛(wèi)生費等為征收環(huán)境保護稅。當(dāng)前，我國治理污染，保護環(huán)境采取的是征收污水排污費、超標(biāo)排污費等方法。然而。在具體收費過程中，不同地區(qū)、不同城市的收費標(biāo)準(zhǔn)差異較大，且由于受征收主體的約束，排污費的征收范圍難以包括污染環(huán)境的所有行為，達不到全面有效治理環(huán)境污染的效果。因此應(yīng)借鑒發(fā)達國家的通行做法，改收費為征收環(huán)境保護稅。在市場經(jīng)濟條件下，用稅收這一規(guī)范化的宏觀調(diào)控手段有效地實現(xiàn)保護資源、控制污染，提高環(huán)保質(zhì)量的目標(biāo)。
如前所述幾個方面的收費，因其已具備或基本具備稅收或準(zhǔn)稅收的性質(zhì)，收費規(guī)模較大，收入來源穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬，并且具有連續(xù)性和持久性的特征，將這幾種收費規(guī)范為稅收形式后，有利于在平衡負(fù)擔(dān)的前提下，保障國家財政收入的增長與國民經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)、均衡，有利于在完善征管機制，降低征收成本的同時，實施財政預(yù)算對全社會資金進行分配與再分配的規(guī)范管理，提高有限資金的使用效益，有利于將政府財政宏觀管理職能的強化有機地融于對社會分配關(guān)系的有效梳理之中，切實處理好聚財與調(diào)整、重組經(jīng)濟利益的關(guān)系。
三、地方稅費改革的配套條件分析
稅費綜合改革是對中央與地方、國家與企業(yè)、個人儀及政府部門、各行業(yè)間利益分配關(guān)系的一次重大調(diào)整，涉及面廣。利益調(diào)整錯綜復(fù)雜，必須具備一定的配套條件才能順利實現(xiàn)。在目前情況下，稅“資改革需要船主要配套條件是：
1．稅費改革要與行政事業(yè)體制改革同步。
國家行政機關(guān)以及某些事業(yè)單位設(shè)置上的不合理，人員眾多，效率低下，導(dǎo)致行政費用過高，從而對資金需求迫切，是引發(fā)收費現(xiàn)象愈演愈烈的重要原因。因此，進行稅費改革、將一切不合理的收費、基金項目廢除或取消，必須同時進一步界定政府職能，對政府支出結(jié)構(gòu)進行合理調(diào)整，降低行政管理費比重。這樣，通過改革行政事業(yè)體制，減少機構(gòu)數(shù)量，壓縮人員編制，對治理收費起到“釜底抽薪”的作用、也為稅費改革創(chuàng)造一個較為寬松、穩(wěn)定的環(huán)境，以鞏固稅費改革的成果。
2．實行稅費改革要與完善稅收管理體制同步。
目前我國稅收管理權(quán)限高度集中于中央，這種情況并不符合中國的國情。由于各地經(jīng)濟。社會發(fā)展?fàn)顩r差別很大，稅源情況和對財政收入的需求存在較大的差異。在這種情況下，各地按大致相同的課征標(biāo)準(zhǔn)征收幾乎完全相同稅種，顯然是不夠適當(dāng)?shù)?。因此需將地方政府目前設(shè)立的基金。收費等收入規(guī)范為稅收。作為其履行職責(zé)的資金來源；應(yīng)適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限，使地方政府能夠在中央的調(diào)控下，依據(jù)本地實際確定某些地方稅稅種的設(shè)置、稅目的增減和稅率的調(diào)整，以更切合地方社會、經(jīng)濟發(fā)展的需要。同時將原來分散管理、收支一條線的收費、基金規(guī)范為稅收后，更有利于地方政府對征收數(shù)額、使用方向、征收和使用數(shù)量的控制，地方政府擁有對部分稅收的立法權(quán)后，其積極性會被調(diào)動起來，這樣也可減少“費改稅”存在的阻力。
3．地方稅費改革必須與健全稅收法制同步。
我國月食存在的“稅小費大”，“以資擠稅”的矛盾現(xiàn)象，其原因是多方面的，但其主要還是由于法制不健全，監(jiān)督不得力，因此進行稅費綜合改革必須健全法制，硬化法規(guī)約束。為“費改稅”提供法律保障。首先，對現(xiàn)行稅收法規(guī)進行“升級”、通過立法程序。增強法律效力。其次，要對政府部門和行業(yè)規(guī)章進行全面清理和適時的調(diào)整，用法律法規(guī)來規(guī)范與制約收費行為，建立有利于杜絕亂收費蔓延的管理機制。對政府收費來取收支兩條線納入預(yù)算管理，實行收支脫鉤，?？顚Ｓ?。同時建立健全監(jiān)督機制、在法律制度上確定收費的主體、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確收費者和負(fù)擔(dān)者的權(quán)利、義務(wù)及其法律責(zé)任。
4．地方稅費改革需要與完善分稅制體制同步。
實行“費改稅”的改革，將現(xiàn)存的各類收費、基金等，進行廢、轉(zhuǎn)、改、留后，必然會帶來各地區(qū)、各級政府財源的變化，出現(xiàn)財政收支新的不平衡，需要進行新的調(diào)整。這就要求在實施稅費綜合改革的同時，深化財政體制改革，完善分稅制財政體制。一方面要針對現(xiàn)行稅制體系不能完全適應(yīng)分稅制的缺欠，盡可能加大地方稅體系建設(shè)的力度。同時在科學(xué)地界定各級政府事權(quán)分工的基礎(chǔ)上，調(diào)整收支劃分的范圍和強化轉(zhuǎn)移支付力度，保障各級政府財政收支的基本平衡，防止由于財政原因再度引發(fā)亂收費的現(xiàn)象。
