摘要：國(guó)庫(kù)集中支付制度是我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革的目標(biāo)，在改革過(guò)程中如何處理會(huì)計(jì)集中核算制度和國(guó)庫(kù)集中支付制度的關(guān)系？本文在分析了兩種制度利弊的基礎(chǔ)上，提出了將會(huì)計(jì)集中核算制度融入國(guó)庫(kù)集中支付制度的財(cái)政國(guó)庫(kù)改革模式，并闡述了兩者融合的途徑。
關(guān)鍵詞：會(huì)計(jì)集中核算制度；國(guó)庫(kù)集中支付制度；財(cái)政國(guó)庫(kù)改革
我國(guó)財(cái)政資金的繳庫(kù)和撥付方式，多年來(lái)一直是通過(guò)征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的。這種在傳統(tǒng)體制下形成的運(yùn)作方式，不利于財(cái)政資金的安全、足額下達(dá)，不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求。為此財(cái)政國(guó)庫(kù)制度改革刻不容緩，作為加強(qiáng)財(cái)政資金管理的有益嘗試，全國(guó)行政事業(yè)單位自2001年開(kāi)始逐步實(shí)行了會(huì)計(jì)集中核算制度。會(huì)計(jì)集中核算對(duì)規(guī)范財(cái)政支出管理，從源頭上遏制腐敗，保證重點(diǎn)支出需要，提高資金使用效益，降低行政成本發(fā)揮了積極作用。2003年財(cái)政部在充分肯定了會(huì)計(jì)集中核算制度所起到的積極作用的同時(shí)，進(jìn)一步指出在推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做好會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付制度的轉(zhuǎn)軌工作。對(duì)此，本文在分析了兩種制度利弊的基礎(chǔ)上，對(duì)會(huì)計(jì)集中核算制度融入國(guó)庫(kù)集中支付制度的財(cái)政國(guó)庫(kù)改革模式進(jìn)行了探討和分析。
一、國(guó)庫(kù)集中支付制度和會(huì)計(jì)集中核算的比較分析
國(guó)庫(kù)集中支付制度是經(jīng)過(guò)我國(guó)多年探索，借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合我國(guó)國(guó)情實(shí)施的一項(xiàng)改革措施。我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)制度改革的目標(biāo)和會(huì)計(jì)集中核算制度相比，具有以下優(yōu)點(diǎn)：
?。ㄒ唬﹪?guó)庫(kù)集中支付制度符合法律要求且其責(zé)任主體明確
新修定的《會(huì)計(jì)法》第三條規(guī)定：“各單位必須依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，并保證其真實(shí)、完整?！钡谒臈l規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。”第九條規(guī)定：“各單位必須根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，填制會(huì)計(jì)憑證，登記會(huì)計(jì)賬簿，編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告?！边@就從法律上規(guī)定了各單位必須設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員記錄本單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。而實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度后取消了各預(yù)算單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員，會(huì)計(jì)賬簿放在核算中心，單位財(cái)務(wù)的核算職能和責(zé)任全部集中到核算中心，造成了會(huì)計(jì)主體與會(huì)計(jì)人員的分離、資金使用與資金核算的分離。單位只設(shè)報(bào)賬員，向核算中心報(bào)賬，由核算中心代理記賬。實(shí)際上，核算中心已經(jīng)承擔(dān)了部分會(huì)計(jì)責(zé)任，而集中核算原則規(guī)定各單位仍是會(huì)計(jì)主體，要承擔(dān)會(huì)計(jì)法律責(zé)任。這樣一來(lái)，一旦出現(xiàn)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量問(wèn)題該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，是核算中心還是預(yù)算單位，亦或是兩者共同分擔(dān)，又如何分擔(dān)？還有審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算單位在核算中心的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)后，其審計(jì)報(bào)告是向誰(shuí)下達(dá)呢？這不是能夠簡(jiǎn)單地下結(jié)論的，難免會(huì)引起兩者相互推諉責(zé)任的問(wèn)題，實(shí)際工作中這種現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，仍由預(yù)算單位自己進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，預(yù)算單位會(huì)計(jì)主體地位明確，會(huì)計(jì)責(zé)任也明確。
（二）國(guó)庫(kù)集中支付制度有利于加強(qiáng)預(yù)算單位的財(cái)產(chǎn)物資管理
實(shí)行集中核算后，會(huì)計(jì)核算移至核算中心，但是財(cái)產(chǎn)物資仍由原單位進(jìn)行管理。在這種財(cái)產(chǎn)物資管理與會(huì)計(jì)核算相分離的情況下，容易造成單位的財(cái)務(wù)管理職能弱化，財(cái)產(chǎn)物資的變動(dòng)一旦不涉及貨幣資金，例如接受固定資產(chǎn)捐贈(zèng)，核算單位如未及時(shí)報(bào)告會(huì)計(jì)核算中心作相應(yīng)的賬務(wù)處理，會(huì)計(jì)核算中心便無(wú)法反映資產(chǎn)的真實(shí)情況，容易造成賬實(shí)不符，形成賬外資產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)庫(kù)集中支付制度將恢復(fù)單位的會(huì)計(jì)核算功能，預(yù)算單位集會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理職能為一體，能有效阻止上述情況發(fā)生。
（三）國(guó)庫(kù)集中支付制度有利于實(shí)行財(cái)政監(jiān)督和財(cái)政宏觀調(diào)控
從目前會(huì)計(jì)集中核算制度的實(shí)際運(yùn)行情況看，會(huì)計(jì)核算中心幾十個(gè)人的卻要對(duì)好幾百家行政事業(yè)單位進(jìn)行日常核算，這樣核算中心往往整天忙碌在報(bào)賬、記賬的具體事務(wù)中，無(wú)法對(duì)已有的會(huì)計(jì)信息作財(cái)務(wù)分析，得出對(duì)核算單位有用的財(cái)務(wù)信息，監(jiān)督管理也只是更多地體現(xiàn)在已得原始憑證的合法性和規(guī)范性上，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)本身的合法性和真實(shí)性會(huì)計(jì)核算中心通過(guò)遠(yuǎn)程監(jiān)督是難以保證的，因此勢(shì)必影響到集中核算單位財(cái)務(wù)管理和資金使用的效益。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，財(cái)政部門(mén)內(nèi)部實(shí)行預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開(kāi)，預(yù)算單位、政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)這三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，首先從機(jī)制上防止了營(yíng)私舞弊；其次，財(cái)政資金的撥付為按項(xiàng)目分筆直達(dá)商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者，增強(qiáng)了使用透明度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金使用全過(guò)程的監(jiān)督；第三，國(guó)庫(kù)集中支付制度以現(xiàn)代化信息技術(shù)為支撐，提高了預(yù)算執(zhí)行信息的全面性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，為準(zhǔn)確判斷財(cái)政收支狀況和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控奠定了基礎(chǔ)。
?。ㄋ模﹪?guó)庫(kù)集中支付制度的支付運(yùn)作程序更科學(xué)
會(huì)計(jì)集中核算制度的支付程序是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理部門(mén)根據(jù)單位預(yù)算和用款計(jì)劃將國(guó)庫(kù)資金撥付到核算機(jī)構(gòu)的單位賬戶上，核算機(jī)構(gòu)審核單位的支出申請(qǐng)后，將款項(xiàng)撥付到收款單位，預(yù)算單位賬戶上是實(shí)實(shí)在在的存款，而不是零余額存款戶，這些存款是預(yù)算單位的資金，財(cái)政不能隨意調(diào)用，這樣閑置的財(cái)政資金分散在預(yù)算單位賬戶中造成了財(cái)政資金沉淀的現(xiàn)象。而國(guó)庫(kù)集中支付制度的支付程序，以財(cái)政直接支付為例，是財(cái)政部門(mén)對(duì)支付機(jī)構(gòu)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)及用款計(jì)劃，支付機(jī)構(gòu)收到單位支付申請(qǐng)后向代理銀行下達(dá)支付令，并從財(cái)政零余額賬戶支付給收款人及用款單位，財(cái)政零余額賬戶上實(shí)際是沒(méi)有存款的，有的只是國(guó)庫(kù)賬戶的額度，國(guó)庫(kù)集中支付存款在最終支付前留在了國(guó)庫(kù)，是財(cái)政資金，財(cái)政可隨時(shí)調(diào)用。因此，國(guó)庫(kù)集中支付制度的支付方式對(duì)于緩解財(cái)政資金困難，集中財(cái)力辦大事、辦難事，減少財(cái)政舉債的規(guī)模具有重大意義。
二、會(huì)計(jì)集中核算制度融入國(guó)庫(kù)集中支付制度的現(xiàn)實(shí)根據(jù)
目前各地各級(jí)行政事業(yè)單位都存在著相當(dāng)數(shù)量自收自支的財(cái)政資金，這部分資金尚未納入國(guó)庫(kù)集中支付制度監(jiān)督管理的范圍，如此必然會(huì)造成財(cái)政資金管理上的一個(gè)巨大漏洞，為腐敗現(xiàn)象提供了滋生的土壤。在這一方面，會(huì)計(jì)集中核算制度具有國(guó)庫(kù)集中支付制度所不具有的優(yōu)勢(shì)，它監(jiān)督管理的資金范圍囊括了所有的財(cái)政資金，即將在傳統(tǒng)方式下一直未能納入預(yù)算管理的那部分財(cái)政資金也納入了它的核算范圍，具有對(duì)所管理的行政事業(yè)單位的所有財(cái)政收支全過(guò)程的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督的功能，因此正如本文開(kāi)頭所說(shuō)，會(huì)計(jì)集中核算制度能夠從源頭上遏制腐敗。不僅如此，會(huì)計(jì)集中核算為國(guó)庫(kù)集中支付創(chuàng)造了有利條件。
首先，會(huì)計(jì)集中核算對(duì)納入其管理范圍的預(yù)算單位采取的“集中管理，統(tǒng)一開(kāi)戶，分戶核算”的原則，各預(yù)算單位的銀行賬戶一律撤銷，統(tǒng)一在指定的商業(yè)銀行重新開(kāi)戶，解決了各預(yù)算單位銀行賬戶多頭、重復(fù)的混亂問(wèn)題，為國(guó)庫(kù)集中支付制度下國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的建立奠定了基礎(chǔ)。
其次，會(huì)計(jì)集中核算采取了“一廳式辦公，柜組式作業(yè)”的運(yùn)作方式，引進(jìn)了銀行結(jié)算辦法，設(shè)置了資金柜，由資金柜代替銀行的出納職能，這樣大大縮短了銀行清算時(shí)間，提高了工作效率，使國(guó)庫(kù)集中支付制度改革具備了實(shí)施的條件。
再次，會(huì)計(jì)集中核算制度運(yùn)行兩年多以來(lái)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾的思想觀念已經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，此項(xiàng)改革從當(dāng)初的抵觸、難以接受到現(xiàn)在的理解和支持，可以說(shuō)為國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革建立了廣泛的思想基礎(chǔ)。
從以上的分析可以看出，國(guó)庫(kù)集中支付制度作為預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的改革方向，該項(xiàng)政策的制定有其科學(xué)的理論基礎(chǔ)，但是，會(huì)計(jì)集中核算制度也有其自身不可忽視的優(yōu)越性，前文我們所提到的由會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付制度的轉(zhuǎn)軌，并不是指將會(huì)計(jì)集中核算制度完全、徹底地摒棄，而是要將會(huì)計(jì)集中核算制度所具有的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督功能延續(xù)到國(guó)庫(kù)集中支付制度中來(lái)，將其融入國(guó)庫(kù)集中支付制度，作為國(guó)庫(kù)集中支付制度的一個(gè)重要職能發(fā)揮作用，這樣就能夠完全有效地對(duì)行政事業(yè)的財(cái)政資金進(jìn)行規(guī)范的控制、管理、核算和監(jiān)督。
三、全方位推進(jìn)，加快會(huì)計(jì)集中核算制度融入集中支付制度的改革步伐
財(cái)政國(guó)庫(kù)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，會(huì)計(jì)集中核算制度融入國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革涉及面廣，工程量大，它包括國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)的設(shè)置、部門(mén)職責(zé)的調(diào)整、支付信息系統(tǒng)的建設(shè)等一系列需要進(jìn)行的配套改革。因此，針對(duì)目前我國(guó)會(huì)計(jì)集中核算制度運(yùn)行實(shí)際與國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的具體要求，會(huì)計(jì)集中核算制度融入國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革應(yīng)采取以下措施：
?。ㄒ唬?shí)行“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，一套人馬”的過(guò)渡
在國(guó)庫(kù)集中支付制度改革前，絕大部分已經(jīng)實(shí)行了會(huì)計(jì)集中核算制度，建立了“會(huì)計(jì)集中核算中心”。因此，兩個(gè)制度融合后在人員方面可將現(xiàn)存的中心人員一分為二，一部分人員仍舊承擔(dān)原“會(huì)計(jì)集中核算中心”的工作，另一部分人員則承擔(dān)正在試行的“國(guó)庫(kù)集中支付中心”工作。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面可以在維持原核算部門(mén)不變，不打破現(xiàn)有集中核算格局的前提下，增設(shè)內(nèi)部職能部門(mén)，如審核部門(mén)、支付部門(mén)、會(huì)計(jì)部門(mén)等。該運(yùn)作辦法，既可以節(jié)約行政管理成本，又充分利用了“會(huì)計(jì)集中核算中心”現(xiàn)有的人員、機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，通過(guò)會(huì)計(jì)和預(yù)算兩大手段的有機(jī)融合，將目前的“會(huì)計(jì)集中核算中心”改造成一個(gè)集會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督、資金支付與結(jié)算、數(shù)據(jù)分析和預(yù)算執(zhí)行為一體的“國(guó)庫(kù)集中支付中心”。這種新型的管理模式不但節(jié)省了人力、物力、財(cái)力，而且體現(xiàn)了會(huì)計(jì)集中核算制度融入國(guó)庫(kù)集中支付制度的優(yōu)越性。
?。ǘ?shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度融入國(guó)庫(kù)集中支付制度具體工作的轉(zhuǎn)換
首先，盡快恢復(fù)預(yù)算單位的會(huì)計(jì)崗位，退回其會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)檔案，重新賦予預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算權(quán)限。其次，將原“會(huì)計(jì)集中核算中心”為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的零余額賬戶移交“國(guó)庫(kù)集中支付中心”，成為國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)的預(yù)算單位零余額賬戶，用于財(cái)政授權(quán)支付。第三，規(guī)范預(yù)算單位的財(cái)政資金支付方式。財(cái)政支出按不同的支付主體和支出類型，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付，對(duì)工資支出、轉(zhuǎn)移支出、納入政府采購(gòu)的支出適用財(cái)政直接支付程序；對(duì)預(yù)算單位的零星支出和未納入財(cái)政直接支付的購(gòu)買支出適用財(cái)政授權(quán)支付程序。第四，把預(yù)算單位的所有財(cái)政資金全部納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩線性”管理，并定期編制財(cái)務(wù)報(bào)告，如實(shí)反映預(yù)算單位財(cái)務(wù)狀況，對(duì)預(yù)算單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督和控制，以確保財(cái)政資金的安全、有效。
?。ㄈ┘涌臁敖鹭?cái)工程”建設(shè)，為國(guó)庫(kù)集中支付制度提供運(yùn)行平臺(tái)
“金財(cái)工程”是利用先進(jìn)的信息技術(shù)，支撐以預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付和宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)分析為應(yīng)用核心的政府財(cái)政管理綜合信息系統(tǒng)，是財(cái)政系統(tǒng)信息化建設(shè)目標(biāo)和規(guī)劃的統(tǒng)稱。隨著“金財(cái)工程”的全面啟動(dòng)，我國(guó)財(cái)政體制改革又邁向了一個(gè)更高的層次。國(guó)庫(kù)集中支付作為財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革中的新型管理模式，與其相配套的財(cái)政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，也相應(yīng)地成為“金財(cái)工程”必不可少的組成部分和強(qiáng)有力的支柱?，F(xiàn)階段實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度離不開(kāi)先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)軟硬件技術(shù)支撐，首先要建設(shè)好計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的硬件鋪設(shè)工程；其次要大力研發(fā)并統(tǒng)一核算軟件，以達(dá)到資源和信息共享；再次要健全財(cái)政、國(guó)庫(kù)、銀行之間的信息交流和稽核體系，在財(cái)政部門(mén)、國(guó)庫(kù)支付部門(mén)、人民銀行、商業(yè)銀行之間建立財(cái)政支付信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?！敖鹭?cái)工程”的建設(shè)為國(guó)家各級(jí)財(cái)政提供了解決公共財(cái)政從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整，再到?jīng)Q算與分析的全方位應(yīng)用方案，并為順利推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)提供了有利的條件，推動(dòng)了社會(huì)主義公共財(cái)政支出框架建設(shè)步入科學(xué)化、規(guī)范化、信息化的發(fā)展軌道。
