根據(jù)國家稅務(wù)總局、中國稅務(wù)學(xué)會1997年稅收調(diào)研課題的部署，第八課題組“強(qiáng)化稅務(wù)監(jiān)和稽查體系的研究”課題研討會于1997年8月26～28日在貴州省貴陽市召開。參加會議的有貴州、云南、福建、海南、安徽、四川、北京、武漢稅務(wù)學(xué)會和中山大學(xué)等單位。
現(xiàn)將研討會的主要觀點(diǎn)綜述如下：
一、關(guān)于建立嚴(yán)密的稅務(wù)監(jiān)控體系問題
與會代表探討了稅務(wù)監(jiān)控的基本概念。認(rèn)為稅務(wù)監(jiān)控是指國家稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)稅法規(guī)定和實現(xiàn)稅收征管職能的要求，對納稅人履行納稅義務(wù)的真實、正確、合理、合法進(jìn)行有序監(jiān)督；對稅收征管活動全過程進(jìn)行有效控制；對稅務(wù)人員的行政執(zhí)法行為進(jìn)行有力制約。稅務(wù)監(jiān)控的基本功能是通過開發(fā)、完善征管應(yīng)用系統(tǒng)，把從稅務(wù)登記開始的系列稅收征管活動納入計算機(jī)管理，對稅收的現(xiàn)狀、發(fā)展及變化動態(tài)進(jìn)行監(jiān)督和控制。稅務(wù)監(jiān)控具有層次多、范圍廣、力度強(qiáng)的特點(diǎn)。
與會代表深刻分析了強(qiáng)化稅務(wù)監(jiān)控的重大意義，認(rèn)為國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局《關(guān)于深化稅收征管改革方案》中提出了“建立以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系”的要求，這在我國稅收征管歷史上，在中央文件中首次明確提出建立稅務(wù)監(jiān)控體系。這既是對我國稅收征管歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，又是充分體現(xiàn)了確立新的稅收征管模式的內(nèi)在規(guī)律，適應(yīng)了依法治稅，從嚴(yán)治隊，加強(qiáng)征管，保證征收的客觀需求。強(qiáng)化稅務(wù)監(jiān)控體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是充分發(fā)揮稅收經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用的需要，是實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)移的需要，是培養(yǎng)高素質(zhì)的稅務(wù)干部隊伍，促進(jìn)勤政廉政建設(shè)的需要。
與會代表還具體分析了強(qiáng)化稅務(wù)監(jiān)控的現(xiàn)實必要性與重要性，認(rèn)為強(qiáng)化稅務(wù)監(jiān)控，對實踐新時期“法治、文明、公平、高效”的治稅思想極為重要。這是因為稅務(wù)監(jiān)控體系的建立和強(qiáng)化，將逐步改變當(dāng)前稅務(wù)監(jiān)控標(biāo)識不統(tǒng)一，功能不完整，層次不清晰，網(wǎng)絡(luò)不健全的狀況。將在稅務(wù)監(jiān)控的范圍、功能、層次和手段等方面實現(xiàn)四個重大轉(zhuǎn)變：即稅務(wù)監(jiān)控的范圍將由單項監(jiān)控向整體監(jiān)控轉(zhuǎn)變；稅務(wù)監(jiān)控的標(biāo)識將由無序、模糊狀態(tài)向有序透明狀態(tài)轉(zhuǎn)變；稅務(wù)監(jiān)控的內(nèi)容將由淺層向深層轉(zhuǎn)變；稅務(wù)監(jiān)控的手段將由手工低效向科技高效轉(zhuǎn)變。
代表們認(rèn)真研究了如何建立一個嚴(yán)密、高效、先進(jìn)的稅務(wù)監(jiān)控體系問題，認(rèn)為建立科學(xué)嚴(yán)密的稅務(wù)監(jiān)控體系是與新的稅制格局相適應(yīng)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的，以稅收征管基本要素為監(jiān)控內(nèi)容的，全方位、多層次、上下結(jié)合，縱橫交叉、內(nèi)外協(xié)調(diào)的體系。為要達(dá)到理解的效應(yīng)，研討提出當(dāng)前應(yīng)著力建立和完善四種類型的監(jiān)控機(jī)制，作為必達(dá)的基礎(chǔ)目標(biāo)，即建立和完善以征管基礎(chǔ)環(huán)節(jié)為監(jiān)控對象的綜合型的集中監(jiān)控機(jī)制；建立和完善以重點(diǎn)稅種為監(jiān)控對象的管理型的分項監(jiān)控機(jī)制；建立和完善以征、納主體執(zhí)法行為為監(jiān)控對象的法制型的分層監(jiān)控機(jī)制；建立和完善以部門協(xié)調(diào)為監(jiān)控樞紐的保障型的雙向監(jiān)控機(jī)制。
代表們認(rèn)為，要充分發(fā)揮稅務(wù)監(jiān)控機(jī)制的整體效應(yīng)和保證其有效運(yùn)作，需要有相應(yīng)的條件和措施：即健全的納稅監(jiān)控組織機(jī)制，規(guī)范的稅收執(zhí)法監(jiān)控制度和科學(xué)的稅務(wù)監(jiān)控手段。計算機(jī)作為強(qiáng)化稅務(wù)監(jiān)控的重要依托，當(dāng)前迫切需要強(qiáng)化功能，完善網(wǎng)絡(luò)，配足硬件，提高技能。
二、關(guān)于建立嚴(yán)密的稅務(wù)稽查體系問題
代表們在討論中認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成份趨向多元化，征納雙方保護(hù)稅收和流失稅收的矛盾將更加突出。而經(jīng)營方式的多樣性與個人收入渠道的多元化更增加了稅收的征管難度，使稅款流失變得更加容易。為了最大限度地減少稅款流失，必須建立科學(xué)嚴(yán)密的稽查體系。
與會代表認(rèn)為建立嚴(yán)密的稅務(wù)稽查體系是充分發(fā)揮稅收職能的內(nèi)在要求，是新稅制實施的有力保障，是保證稅收工作的重要支柱，也是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)新形勢的需要，是促進(jìn)廉政建設(shè)的有效措施。
代表們在討論中認(rèn)為，隨著征管改革的深化，稅務(wù)稽查從組織機(jī)制到稽查方式有一定的基礎(chǔ)，工作中取得了很大的成績。反映在：稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)從無到有，稽查工作由弱到強(qiáng)；稅務(wù)稽查的職責(zé)逐步擴(kuò)大并日益規(guī)范；稅務(wù)稽查的地位和作用日益突出；稅務(wù)稽查的質(zhì)量逐年提高。
代表們認(rèn)為雖然稅務(wù)稽查工作在不同方面取得了很大成績，但從總體來看，目前與其在稅務(wù)工作中所處的地位還不相稱，在某些方面存在一些不容忽視的問題，主要反映在：
1.稅務(wù)稽查的剛性和力度不夠，“以補(bǔ)代罰”、“以罰代刑”的現(xiàn)象影響了稽查工作的震懾作用。
2.稽查機(jī)構(gòu)的設(shè)置不統(tǒng)一，稽查專業(yè)人員匱乏，素質(zhì)不高。
3.稽查工作的職權(quán)范圍不明確，稽查程序不合理、不規(guī)范。
4.稽查裝備落后，辦案經(jīng)費(fèi)不能保證?！ ∵€有的代表認(rèn)為，完整的稅務(wù)稽查體系尚未建立起來，稅務(wù)稽查職能不夠明確；稽查執(zhí)法缺乏明確的法律，使稽查工作難以產(chǎn)生應(yīng)有的社會效應(yīng)；稅務(wù)稽查缺乏獨(dú)立行使稽查權(quán)的權(quán)力和手段；稅務(wù)稽查工作的監(jiān)督制約機(jī)制和競爭激勵機(jī)制尚未形成。
代表們認(rèn)為，要健全稽查運(yùn)行機(jī)制，當(dāng)前應(yīng)著重構(gòu)建與完善稽查組織體系，健全稽查制度，改革稽查方式，提高稽查工作效率，建立司法保障體系和加強(qiáng)稅務(wù)稽查隊伍。
1.確?；楣ぷ饔行蜻\(yùn)轉(zhuǎn)的組織體系的構(gòu)建。要從上到下建立一個上下貫通，信息靈敏，統(tǒng)一指揮，令行禁止的稅務(wù)稽查組織體系；應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的具體實際情況，遵循稅務(wù)稽查的基本任務(wù)，堅持“精簡效能”的原則，科學(xué)合理地設(shè)置稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)。有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為稅務(wù)稽查的組織形式大體上分為一級稽查和雙層稽查兩類。對管轄區(qū)域范圍較廣，稅源較為分散的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，如大量的小城市、大中城市的區(qū)稅務(wù)局和縣稅務(wù)局，在縣（市）設(shè)稅務(wù)稽查局，內(nèi)部設(shè)立選案科、稽查科、審理科、執(zhí)行科和負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)稽查工作的業(yè)務(wù)組織與指導(dǎo)，各征收分局和農(nóng)村中心稅務(wù)所鑒于其職能已發(fā)生變化，可改設(shè)為稽查分局。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為改變多頭重復(fù)檢查的現(xiàn)狀，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，降低稽查成本，為此建議：①實行國、地稅務(wù)局定期聯(lián)合稽查制，對共管戶列出詳細(xì)的稽查計劃，由兩局稽查人員共同組成檢查組，對納稅人按各自的重點(diǎn)開展稽查工作。②在一個稅務(wù)管轄區(qū)域內(nèi)只設(shè)立一個相對獨(dú)立的稽查機(jī)構(gòu)。稅務(wù)稽查從目前國、地稅務(wù)局分離出來，以突出重點(diǎn)稽查的功能，形成獨(dú)立的稅務(wù)稽查體系，由國家稅務(wù)總局的稽查機(jī)構(gòu)垂直管理。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，理想的稅務(wù)稽查組織模式應(yīng)是自上而下地逐級單獨(dú)設(shè)立稽查機(jī)構(gòu)并實現(xiàn)稽查機(jī)構(gòu)與征管機(jī)構(gòu)的徹底分離，成為獨(dú)立執(zhí)法主體。全國、省、地稽查組織模式。全國、省、地稽查組織對內(nèi)行使稽查管理職能，對外稱稽查局（分局）。省轄市稽查組織模式。由市局設(shè)立一套單獨(dú)的稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)，對市區(qū)所有納稅人進(jìn)行檢查，實現(xiàn)稽查機(jī)構(gòu)與征管機(jī)構(gòu)徹底分離?？h（市、區(qū)）稽查組織模式。建立縣（市、區(qū)）稅務(wù)局、稅務(wù)分局雙層稽查組織體系，縣、區(qū)分局一級稽查機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)根據(jù)選案結(jié)果進(jìn)行的日常稽查和一般專項檢查；市一級稽查機(jī)構(gòu)側(cè)重于大案要案和重大舉報案件的稽查以及全市稽查工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。對稽查機(jī)構(gòu)實行雙重體制：即在人事、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)上實行垂直領(lǐng)導(dǎo)；黨務(wù)、紀(jì)檢由當(dāng)?shù)囟悇?wù)局領(lǐng)導(dǎo)，使稅務(wù)稽查真正成為征管格局中獨(dú)立的體系。
2.建立和健全科學(xué)嚴(yán)密的稅務(wù)稽查制度。有的代表建議：首先，由國家制定頒發(fā)《稅務(wù)稽查條例》，從法律法規(guī)上明確稅務(wù)稽查的地位和作用。其次，制定全國統(tǒng)一的《稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)管理辦法》，以明確執(zhí)法主體。在此基礎(chǔ)上，制定稅務(wù)稽查工作基本的行為規(guī)范，如：稅務(wù)稽查人員崗位目標(biāo)管理制度，稅務(wù)違法案件舉報管理辦法，稅務(wù)稽查回避制度，稅務(wù)稽查工作實施細(xì)則，稅務(wù)稽查對象分析選案標(biāo)準(zhǔn)，稽查檔案管理制度，清算報告制度，稅務(wù)稽查成果分析使用制度，稅務(wù)稽查執(zhí)法檢查制度，稅務(wù)稽查與稅務(wù)申報、稅務(wù)代理銜接辦法，稅務(wù)稽查審理制度，稽查工作廉政紀(jì)律，納稅人稅務(wù)違章處罰制度等，使之有章可循，有規(guī)可依，防止稅務(wù)稽查工作的隨意性和盲目性。還有的代表提議，規(guī)范科學(xué)的工作制度包括：①制訂稽查計劃制度；②建立人機(jī)結(jié)合的稅務(wù)稽查選案制度；③確定形式多樣的查案實施制度。如：建立日常性的案頭查案制度；積極推行調(diào)賬查案制度；完善實地查案制度，這三種查案方式在實際操作運(yùn)用時，應(yīng)根據(jù)不同案情線索及違章的性質(zhì)具體去確定；④實行稽查與審理分離制度；⑤建立權(quán)威、及時、高效的結(jié)案執(zhí)行制度。
3.改革稽查方式，提高稽查工作效率。有的代表在討論中提出，改革稽查方式必須實現(xiàn)稽查職能的兩個轉(zhuǎn)變，就是由舊體制下組織收入型向管理監(jiān)督型轉(zhuǎn)變。由粗放分散型向重點(diǎn)集中型轉(zhuǎn)變。要使稽查工作真正起到“重中之重”的作用，必須達(dá)到“四化”目標(biāo)：①日?；槌绦蚧?。認(rèn)真落實總局制定的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》，結(jié)合實際制定具體的實施辦法和貫徹意見，尤其是要開發(fā)、運(yùn)用計算機(jī)選案查案結(jié)案的程序。②違章處理法制化。在案件處理上一定要以法律法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，做到定性準(zhǔn)確，為此，要建立專家咨詢制和案件處罰責(zé)任追究制。還有代表提出要建立相互制約機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的監(jiān)督，完善稽查內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，建立內(nèi)在制約機(jī)制：一是實行稽查與稅款收繳分離制度；二是稽查的處理結(jié)果公開；三是稽查工作的選案、稽查、審理、執(zhí)行分別設(shè)立工作部門，做到選案不查案，查案不審案，審案不執(zhí)行。③文書使用規(guī)范化。日常的稅收稽查除了統(tǒng)一印刷并使用《稅收征管法》和國家稅務(wù)總局下發(fā)的有關(guān)執(zhí)法程序已統(tǒng)一的21種執(zhí)法文書外，還應(yīng)結(jié)合實際需要，制定保證稽查工作正常運(yùn)行的執(zhí)法文書。④稽查手段現(xiàn)代化。必須給稽查機(jī)構(gòu)配備現(xiàn)代化的交通通訊、調(diào)查取證、自我保護(hù)等方面的裝備和必要的經(jīng)費(fèi)，加快稽查裝備的現(xiàn)代化進(jìn)程。通過使用現(xiàn)代化手段，提高稽查快速反應(yīng)能力和效率。
