內(nèi)容提要：本文從個(gè)人所得稅的功能定位出發(fā)，認(rèn)為我國目前個(gè)人所得稅的首要功能是調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配上；由此分析了目前我國個(gè)人所得稅在課稅模式、費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)以及稅率方面存在的一些突出問題，并結(jié)合我國的實(shí)際情況提出了相應(yīng)的改革建議。
關(guān)鍵詞：個(gè)人所得稅 功能定位 公平
近年來，由于非均衡發(fā)展的政策、強(qiáng)調(diào)效率的初次分配政策、國有企業(yè)改革的深入發(fā)展等等因素共同作用，中國貧富差距的擴(kuò)大是有目共睹的，而且還有繼續(xù)擴(kuò)大之勢，早在2000我國的基尼系數(shù)就達(dá)到了0.458，超過了0.4的國際警戒線，根據(jù)中國社科院2005年社會(huì)藍(lán)皮書報(bào)告，2004年中國基尼系數(shù)仍然在0.4以上。在這種情況下，政府運(yùn)用適度的再分配手段對貧富差距進(jìn)行調(diào)節(jié)提到了相當(dāng)?shù)母叨龋虼?，作為調(diào)節(jié)再分配的重要工具，個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)個(gè)人收入、促進(jìn)社會(huì)公平的功能越來越為人們所關(guān)注。
一、我國個(gè)人所得稅的功能定位
一直以來，關(guān)于個(gè)人所得稅的基本功能問題就存在一些爭論，歸納起來主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是主張個(gè)人所得稅以聚財(cái)為目的，對所有個(gè)人所得征稅，并降低邊際稅率，以增加財(cái)政收入。另一種觀點(diǎn)主張個(gè)人所得稅以再分配為目的，非“全民征稅”，并提高免征額，以利于低收入者，以調(diào)節(jié)收入分配。其實(shí)這兩種觀點(diǎn)也就是稅收原則中的效率與公平問題，從理論上來講，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅的效率功能，是十分必要的，畢竟個(gè)人所得稅的起源和推廣的原始出發(fā)點(diǎn)都是為了充實(shí)國家財(cái)政收入；但就目前我國的具體情況來看，筆者更傾向于贊同第二種觀點(diǎn)，即目前應(yīng)充分發(fā)揮個(gè)人所得稅在促進(jìn)社會(huì)公平方面的功效，同時(shí)這也是由財(cái)政收入功能的有限性和調(diào)節(jié)收入分配功能的重要性決定的。
目前，我國貧富兩極分化的嚴(yán)重程度早已為人們所共睹。社會(huì)成員收入差距過大不僅影響社會(huì)穩(wěn)定，而且阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是我國政府面臨的重大敏感問題，近些年來，我國政府一直在努力采取措施試圖解決這個(gè)問題，但與社會(huì)現(xiàn)實(shí)面臨的巨大壓力相比力度還是明顯不夠的。
在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)存在一定程度的貧富差距也是不可避免的，但如果貧富差距過大，造成社會(huì)分配嚴(yán)重不公，政府就不能不采取必要的干預(yù)措施了。其實(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，解決個(gè)人收入不公問題的主要手段主要有兩個(gè)：社會(huì)保障制度和累進(jìn)的個(gè)人所得稅制度。目前我國這兩種手段的作用還都沒有充分發(fā)揮出來。一方面社會(huì)保障制度雖然在不斷改革，但因其牽涉面太廣而舉步維艱，離完善還有相當(dāng)長的路要走；另一方面，個(gè)人所得稅存在一些不合理的制度規(guī)定，使其調(diào)節(jié)收入的功能大打折扣。兩種手段比較而言，個(gè)人所得稅主要涉及到的只有政府和納稅人之間的關(guān)系，因此其制度改革相對更容易一些。
二、我國個(gè)人所得稅的現(xiàn)狀分析
我國于1980年開征個(gè)人所得稅，工薪所得扣除標(biāo)準(zhǔn)定為800元/月。當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況是：一是對外開放力度加大，來華投資和工作的外籍人員增加，為維護(hù)國家稅收主權(quán)，促進(jìn)國際間平等合作，必須要實(shí)施個(gè)人所得稅法；二是國內(nèi)居民工資收入很低，月平均工資只有64元左右，所以絕大多數(shù)國內(nèi)居民不在征稅范圍之內(nèi)。因此，800元/月的扣除額主要是根據(jù)外籍人員當(dāng)時(shí)的基本生活支出水平確定的。1987年出臺(tái)實(shí)施了個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，將國內(nèi)公民工資、薪金、勞務(wù)報(bào)酬等收入合并為綜合收入，并規(guī)定每月扣除標(biāo)準(zhǔn)為400元至460元。1993年10月，國家對個(gè)人所得稅進(jìn)行了重大改革，內(nèi)外兩套稅制統(tǒng)一，工資、薪金所得的扣除標(biāo)準(zhǔn)最終確定為800元/月。
準(zhǔn)確地說，個(gè)人所得稅800元/月的扣除標(biāo)準(zhǔn)是從1994年開始正式實(shí)施的，然而由于當(dāng)時(shí)多數(shù)人的收入水平還無法達(dá)到征稅標(biāo)準(zhǔn)，所以當(dāng)年的個(gè)人所得稅收入占全年稅收收入的比重僅為1.51%，個(gè)人所得稅在當(dāng)時(shí)并未被人們所關(guān)注。但是，從“八五”期間到“九五”期間，城市家庭人均年可控收入從2816.8元上升到5511.7元，同期在農(nóng)村，人均年可控收入由1042.6元上升到2128元；2003年，這個(gè)數(shù)字分別上升到8427元和2622元。伴隨著人們收入的增加，個(gè)人所得稅的收入也增加了，而且其逐年遞增率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國總稅收收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值，2004年此項(xiàng)收入已達(dá)1737.05億元，占全部稅收收入的6.75%，成為我國繼增值稅、企業(yè)所得稅和營業(yè)稅之后的第四大稅種。
盡管如此，個(gè)人所得稅的功效仍令人不能滿意。不少學(xué)者指出，在效率方面，我國個(gè)人所得稅征管漏洞很大，稅收流失較多（至少在1/2以上），征收潛力巨大；在公平方面，我國2004年個(gè)人所得稅中有65%來源于工薪階層，“貧富倒掛”現(xiàn)象十分明顯。這些問題之所以會(huì)出現(xiàn)，我們首先可以想到那些存在偷稅漏稅的不法行為和一些所謂的避稅行為，但歸根到底，制定設(shè)計(jì)方面的漏洞才是最根本的，我們不能本末倒置。本文就是基于此，對個(gè)人所得稅制存在的一些主要問題進(jìn)行分析并提出一些針對性建議，以期能使個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)社會(huì)公平方面更充分發(fā)揮其作用。
三、目前我國個(gè)人所得稅凸現(xiàn)的主要問題
?。ㄒ唬┓诸愃枚愓n稅模式存在缺陷我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行分類征收辦法，按照工資、薪金所得；個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得；承包承租經(jīng)營所得；勞務(wù)報(bào)酬所得；稿酬所得；特許權(quán)使用費(fèi)所得；利息、股息、紅利所得；財(cái)產(chǎn)租賃所得；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得；偶然所得和經(jīng)國務(wù)院財(cái)政部門確定征稅的其他所得等11個(gè)項(xiàng)目征稅，在具體應(yīng)用中，個(gè)人所得稅制是對各種所得，分別其不同來源，分別計(jì)征，不同來源的收入適用于個(gè)人所得稅法中不同的稅務(wù)處理方法。
對不同來源的所得，用不同的征收標(biāo)準(zhǔn)和方法，雖然具有簡單、透明的特點(diǎn)，但在公平性方面存在明顯缺陷，不利于調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，而且這種稅制模式已經(jīng)落后于國際慣例，分類稅制所造成的納稅人實(shí)際稅負(fù)不公平的問題日益顯現(xiàn)。首先，分類課稅難以體現(xiàn)公平原則。相同收入額的納稅人會(huì)因?yàn)樗麄內(nèi)〉檬杖氲念愋停?xiàng)目）不同，或來源于同類型的收入次數(shù)不同而承擔(dān)不同的稅負(fù)，這就產(chǎn)生了橫向不公平；不同收入的納稅人，由于他們?nèi)〉檬杖氲念愋筒煌捎貌煌目鄢~、稅率、優(yōu)惠政策，甚至同類型收入由于次數(shù)不同也會(huì)使這些因素改變，而出現(xiàn)高收入者稅負(fù)輕、低收入者稅負(fù)重的現(xiàn)象，從而產(chǎn)生縱向不公平；此外，不同類型所得的計(jì)征時(shí)間規(guī)定不同，分為月、年和次，不能反映納稅人的納稅能力，使課稅帶有隨意性。其次，分類課征造成巨大的避稅空間。對不同的所得項(xiàng)目采取不同稅率和扣除辦法，可以使一些收入來源多的高收入者利用分解收入、多次扣除費(fèi)用等辦法避稅，造成所得來源多、綜合收入高的納稅人反而不用交稅或交較少的稅，而所得來源少且收入相對集中的人卻要多交稅的現(xiàn)象，在總體上難以實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平；而且，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)在征管中往往要花費(fèi)大量的精力認(rèn)定每項(xiàng)收入為哪個(gè)應(yīng)稅項(xiàng)目，但仍存在收入項(xiàng)目定性不準(zhǔn)確或難以定性的困難，一方面由此引起的稅務(wù)爭議案逐年增加，嚴(yán)重影響了征管效率；另一方面實(shí)際操作的彈性也影響了稅法的嚴(yán)肅性和公開性，導(dǎo)致稅法執(zhí)法的不公平。
