2004年8月13日，國(guó)家稅務(wù)總局以明傳電報(bào)[2004]37號(hào)文件下發(fā)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)新辦商貿(mào)企業(yè)增值稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的緊急通知》（以下簡(jiǎn)稱37號(hào)文）。這個(gè)文件對(duì)新辦小型商貿(mào)企業(yè)關(guān)于認(rèn)定為一般納稅人的條件作出了新的較為嚴(yán)格的限制，本文現(xiàn)對(duì)該文件及其相關(guān)文件的內(nèi)容和背景以及歷史進(jìn)行解析，希望對(duì)納稅人有所幫助。
一、舊政策一路變緊
應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家稅務(wù)總局從很早就看出小規(guī)模的商業(yè)企業(yè)是增值稅征管中潛藏巨大隱患的地方，對(duì)其征收管理一直傾注了大量的心血，出臺(tái)了一系列的政策進(jìn)行規(guī)范。但是，國(guó)家稅務(wù)總局一方面想盡量擴(kuò)大一般納稅人的普及范圍，以發(fā)揮增值稅的抵扣鏈條的內(nèi)在制約機(jī)制的作用，避免對(duì)不同規(guī)模的納稅人造成不公平的稅收待遇；另一方面，又必須確保包括小規(guī)模的商業(yè)企業(yè)在內(nèi)的增值稅征管不能出現(xiàn)大的漏洞，這種二元的甚至略微有點(diǎn)“矛盾”的追求目標(biāo)使得國(guó)家稅務(wù)總局針對(duì)小規(guī)模的商業(yè)企業(yè)制定的政策也無(wú)法“穩(wěn)定不變”，而是隨著征管的宏觀形式忽緊忽松，我們從下面的政策變遷分析中可以體味到總局的良苦用心和無(wú)奈。
1、1993年12月25日發(fā)布的《增值稅條例實(shí)施細(xì)則》第二十四條規(guī)定，小規(guī)模納稅人的標(biāo)準(zhǔn)為：從事貨物批發(fā)或零售的納稅人，年應(yīng)稅銷售額在180萬(wàn)元以下的。這是我們能見(jiàn)到的關(guān)于小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)的最早政策。
2、但是，國(guó)家稅務(wù)總局在1994年3月15日下發(fā)的國(guó)稅發(fā)[1994]059號(hào)文件中，又放寬了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。該文件規(guī)定：年應(yīng)稅銷售額未超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的小規(guī)模企業(yè)，會(huì)計(jì)核算健全，能準(zhǔn)確核算并提供銷項(xiàng)稅額，進(jìn)項(xiàng)稅額的，可申請(qǐng)辦理一般納稅人認(rèn)定手續(xù)。這個(gè)文件不再?gòu)?qiáng)調(diào)年應(yīng)稅銷售額這個(gè)“硬杠杠”，而是抓住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，注重納稅人的實(shí)際表現(xiàn)，既拓展了一般納稅人的范圍，又考慮了企業(yè)實(shí)際情況，應(yīng)該說(shuō)是個(gè)非常大膽和創(chuàng)新的舉措。對(duì)廣大的商貿(mào)企業(yè)小規(guī)模納稅人來(lái)說(shuō)，是個(gè)頗有含金量的政策。
3、時(shí)間到了1998年1月9日，由于當(dāng)時(shí)的征管形式嚴(yán)峻，全國(guó)爆發(fā)的一系列偷騙增值稅的大要案件都是虛假注冊(cè)的小規(guī)模商貿(mào)企業(yè)所為，總局不得不收緊法繩。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局在這一天發(fā)布了《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)環(huán)節(jié)增值稅征收管理的通知》（財(cái)稅字[1998]004號(hào)）。該文件稱，因財(cái)務(wù)核算是否健全在實(shí)際操作中很難衡量和把握，大量的小型商業(yè)企業(yè)以財(cái)務(wù)核算健全為標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)定為一般納稅人，增加了稅收管理的難度。鑒于商業(yè)環(huán)節(jié)異常納稅申報(bào)絕大部分發(fā)生在小型商業(yè)企業(yè)的一般納稅人中，為便于征收管理，減少收入流失，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格對(duì)一般納稅人的審查，對(duì)銷售額達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的小型商業(yè)企業(yè)原則上不要以財(cái)務(wù)核算健全為由認(rèn)定為一般納稅人，而應(yīng)按小規(guī)模納稅人征稅。
4、不難看出，上面這個(gè)文件還只是建議稅務(wù)機(jī)關(guān)“對(duì)銷售額達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的小型商業(yè)企業(yè)原則上不要以財(cái)務(wù)核算健全為由認(rèn)定為一般納稅人，而應(yīng)按小規(guī)模納稅人征稅”，并沒(méi)有使用過(guò)分強(qiáng)硬的措辭。但是，時(shí)隔不久，轟動(dòng)全國(guó)的浙江金華稅案東窗事發(fā)，犯罪分子的采取的手段就是虛假注冊(cè)商貿(mào)企業(yè)，大肆虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票，偷逃國(guó)家稅款。國(guó)務(wù)院下決心大力整治小規(guī)模商業(yè)企業(yè)。在這種背景下，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局于1998年6月18日下發(fā)了《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院有關(guān)完善小規(guī)模商業(yè)企業(yè)增值稅政策的決定的通知》（財(cái)稅字[1998]113號(hào)），態(tài)度十分堅(jiān)決。該文件稱，國(guó)務(wù)院決定，從1998年7月1日起，凡年應(yīng)稅銷售額在180萬(wàn)元以下的小規(guī)模商業(yè)企業(yè)，無(wú)論財(cái)務(wù)核算是否健全，一律不得認(rèn)定為增值稅一般納稅人，均應(yīng)按照小規(guī)模納稅人的規(guī)定征收增值稅，并命令各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)一定要堅(jiān)定不移地認(rèn)真貫徹落實(shí)這一決定。事實(shí)上，這個(gè)文件最厲害的是它一定的有“溯及力”，按照國(guó)務(wù)院要求，“必須在1998年8月底前將現(xiàn)在具有一般納稅人資格的小規(guī)模商業(yè)企業(yè)劃轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人”。令下如山倒，已經(jīng)具有一般納稅人資格的小規(guī)模商業(yè)企業(yè)一夜之間被迫接受“變性術(shù)”。失去了增值稅專用發(fā)票的使用權(quán)，無(wú)疑使它們的經(jīng)營(yíng)更加困難。
5、進(jìn)入2001年后，一些商貿(mào)企業(yè)一般納稅人虛開(kāi)專用發(fā)票活動(dòng)偷騙國(guó)家稅款大要案件又被揭露，總局隨即對(duì)劃轉(zhuǎn)剩余的商貿(mào)企業(yè)一般納稅人制定了嚴(yán)格的管理措施。這一年的6月15日，總局下發(fā)了《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)商貿(mào)企業(yè)增值稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)稅發(fā)[2001]73號(hào)），該文件對(duì)新辦商貿(mào)企業(yè)申請(qǐng)認(rèn)定一般納稅人資格設(shè)定了較為嚴(yán)格的程序和證明文件。并規(guī)定，新認(rèn)定的商貿(mào)企業(yè)月專用發(fā)票發(fā)售量原則上不得超過(guò)25份，且首次只能領(lǐng)購(gòu)限額萬(wàn)元版的專用發(fā)票。文件還對(duì)已認(rèn)定和將認(rèn)定的商貿(mào)企業(yè)一般納稅人需用較高數(shù)量發(fā)票設(shè)定了嚴(yán)格的審批程序。
二、新政策蓄勢(shì)待發(fā)
時(shí)間進(jìn)入2004年后，涉及增值稅專用發(fā)票違法犯罪案件顯現(xiàn)出一個(gè)新特點(diǎn)。正如國(guó)家稅務(wù)總局在文件中說(shuō)的那樣“犯罪分子大多以注冊(cè)商貿(mào)企業(yè)作掩護(hù)，騙購(gòu)增值稅專用發(fā)票，虛開(kāi)后迅速走逃的手段騙取國(guó)家稅款?！边@些商貿(mào)企業(yè)往往是租一間寫(xiě)字樓，開(kāi)幾部電話，擺幾臺(tái)電腦，從稅務(wù)機(jī)關(guān)“合法”地領(lǐng)出增值稅專用發(fā)票后，名義上對(duì)外開(kāi)展批發(fā)商品業(yè)務(wù)，實(shí)際由開(kāi)辦人到外面聯(lián)系“買(mǎi)主”，雇人在辦公室專門(mén)開(kāi)票，等拿到金額不菲的“開(kāi)票費(fèi)”后馬上逃之夭夭。這些商貿(mào)企業(yè)作案持續(xù)時(shí)間往往較短，同時(shí)利用稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管漏洞，使得它們?cè)诘幕顒?dòng)很難被發(fā)現(xiàn)。即使后來(lái)被發(fā)現(xiàn)，也已經(jīng)造成了大量的國(guó)家稅款被偷騙。早在2004年4月30日，國(guó)家稅務(wù)總局就下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票等涉稅違法行為的緊急通知》（國(guó)稅函[2004]536號(hào)），要求各級(jí)稅務(wù)部門(mén)嚴(yán)厲打擊虛開(kāi)或者故意接受虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票，以及虛開(kāi)用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其它發(fā)票的行為。此項(xiàng)通知與以往有些不同的是，這次的“嚴(yán)打”在強(qiáng)調(diào)“對(duì)虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票或者虛開(kāi)可抵扣稅款的其它發(fā)票（憑證）的企業(yè)，除補(bǔ)繳稅款、加收滯納金外，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)要依法從嚴(yán)、從重處罰”的同時(shí)，還特別強(qiáng)調(diào)，“對(duì)故意接受虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票或者故意接受虛開(kāi)可抵扣稅款的其它發(fā)票（憑證）偷逃稅款、騙取出口退稅的”，也要“從重處罰”。從打擊開(kāi)票市場(chǎng)，到打擊開(kāi)、受票兩個(gè)市場(chǎng)，遏制住虛開(kāi)增值稅發(fā)票的犯罪勢(shì)頭。
實(shí)際上，這個(gè)文件本身并沒(méi)有提出值得圈點(diǎn)的新政策，即便將它理解為總局的一個(gè)表態(tài)、一個(gè)強(qiáng)調(diào)或是一個(gè)倡議也未嘗不可。但是我們?nèi)匀豢梢詮奈募?qiáng)硬的措辭中感覺(jué)到：總局計(jì)劃對(duì)小規(guī)模商業(yè)企業(yè)再動(dòng)一次大手術(shù)。
