我國(guó)非稅收入近年來一直存在數(shù)額大、征收主體多元化、管理上不規(guī)范等問題，各項(xiàng)非稅收入大多分散在部門單位管理，財(cái)政資金長(zhǎng)期體外循環(huán)，游離于監(jiān)督，政府難以從整體上把握財(cái)政資金的收入信息，無(wú)法統(tǒng)籌調(diào)節(jié)其在各部門中的使用。而同時(shí)，我國(guó)非稅收入的審計(jì)調(diào)查工作也比較薄弱，尚未形成成熟的非稅收入審計(jì)調(diào)查理論。本文擬從非稅收入的概念和管理現(xiàn)狀入手，分析非稅收入審計(jì)調(diào)查的方式方法，以期對(duì)非稅收入管理的規(guī)范提供思路。
長(zhǎng)期以來，我國(guó)并沒有“非稅收入”這個(gè)概念，各級(jí)政府文件中廣泛使用的都是“預(yù)算外資金”這一概念。非稅收入與預(yù)算外資金相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類；預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類?，F(xiàn)在提非稅收入概念，表明隨著預(yù)算管理制度改革（部門預(yù)算和綜合預(yù)算的實(shí)施）和政府收入機(jī)制的規(guī)范，可以逐漸淡化預(yù)算外資金概念。非稅收入是政府收入的重要組成部分，2006年全國(guó)非稅收入規(guī)模為16206. 71億元，相當(dāng)于同期全國(guó)財(cái)政收入的41. 16 %.目前非稅收入的主體還是預(yù)算外資金，但有相當(dāng)一部分非稅收入已經(jīng)被納入預(yù)算內(nèi)管理，在現(xiàn)階段，非稅收入的范圍要大于預(yù)算外資金，在非稅收入中預(yù)算外資金約占63 %.我國(guó)財(cái)政部于2004年頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》指出，“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、各級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金?！蓖瑫r(shí)指出：“政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍?！币虼耍瑥墓芾矸秶?，我國(guó)政府非稅收入是狹義概念，既不包括政府稅收，也不包括政府發(fā)行的債務(wù)收入。
具體從政府預(yù)算管理的角度分析，政府非稅收入可以分為預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外非稅收入和制度外收入三塊。
一是預(yù)算內(nèi)非稅收入。從政府收支決算表看，預(yù)算內(nèi)的非稅收入主要包括：教育費(fèi)附加收入、排污費(fèi)和城市水資源費(fèi)收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入、專項(xiàng)收入、土地出讓金和其它收入。從1996年起，國(guó)家已將養(yǎng)路費(fèi)、車輛購(gòu)置附加費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育事業(yè)附加費(fèi)、郵電附加、港口建設(shè)費(fèi)、市話初裝基金、民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金和收費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理。 二是預(yù)算外非稅收入。財(cái)政預(yù)算外的非稅收入主要包括：第一，由國(guó)務(wù)院或財(cái)政部、原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)設(shè)立的沒有納入預(yù)算內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金；第二，由省級(jí)人民政府或省級(jí)財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門批準(zhǔn)設(shè)立的沒有納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金；第三，由主管部門集中的沒有納入預(yù)算管理的資金（如證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)收取的證券、保險(xiǎn)行業(yè)的監(jiān)管費(fèi)）；第四，以政府名義接受的捐贈(zèng)收入；第五，國(guó)有資產(chǎn)、公共資源等的租金性質(zhì)收入。
三是制度外收入。既未納入預(yù)算內(nèi)又未納入預(yù)算外的政府收費(fèi)和集資，即制度外的待清理的非稅收入，嚴(yán)格地說是沒有嚴(yán)格按照法定程序（如《立法法》的要求）經(jīng)得政府或有關(guān)部門的正式批準(zhǔn)，而由政府及其所屬機(jī)構(gòu)憑借行政權(quán)力或壟斷地位取得的收入。
二、非稅收入管理現(xiàn)狀
近幾年來，為加強(qiáng)非稅收入管理，各級(jí)政府結(jié)合自身實(shí)際采取了一系列得力措施，起到了積極的促進(jìn)作用。從非稅收入實(shí)行專戶儲(chǔ)存，收（罰）繳分離，到收支脫鉤、納入預(yù)算管理，逐步形成了規(guī)范化的管理軌道。但是當(dāng)前在非稅收入管理中，還存在著一些問題，表現(xiàn)在：
?。ㄒ唬┱魇罩黧w多元化，管理不規(guī)范
現(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方財(cái)政部門、交通部門、國(guó)土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門，每個(gè)部門都有收費(fèi)名目，而且一個(gè)部門收取多種費(fèi)，同時(shí)管理上職權(quán)分散，亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。有的地方和部門的收費(fèi)罰款甚至沒有基本的標(biāo)準(zhǔn)，由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大，隨意性強(qiáng)。再有，盡管有關(guān)收費(fèi)規(guī)定對(duì)收入的用途有明確規(guī)定，但由于監(jiān)管上的疏松薄弱，許多費(fèi)用存在收用不符。
?。ǘ┓峙涫褂貌还?，滋生腐敗
近幾年來，財(cái)政部門深化收支兩條線改革，對(duì)部分政府非稅收入進(jìn)行了政府調(diào)劑使用，但對(duì)余下的還是延續(xù)誰(shuí)收費(fèi)誰(shuí)使用的辦法，各部門對(duì)非稅收入享有一定的支配權(quán)和使用權(quán)，財(cái)政無(wú)力全額調(diào)配和使用本應(yīng)由政府統(tǒng)一安排的財(cái)力，在不同部門中形成多個(gè)等級(jí)、多種待遇。現(xiàn)實(shí)生活中因各部門、各單位之間因?yàn)楦髯苑嵌愂杖胴S裕程度的不同，苦樂不均，待遇相差懸殊，又由于可以利用管理中的種種紕漏謀取收費(fèi)資金，改進(jìn)辦公、住房條件，因而相互攀比，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，滋生浪費(fèi)與腐敗現(xiàn)象，并導(dǎo)致非稅收入迅速膨脹。
?。ㄈ┲С龉芾砣蔽?，政府調(diào)控乏力
在部門預(yù)算推行中，由于少數(shù)部門故意隱瞞非稅收入基數(shù)，致使非稅收入預(yù)算管理流于形式，收費(fèi)單位和部門仍有較大部分資金的使用權(quán)，財(cái)政只是將資金匯集按比例進(jìn)行政府調(diào)控，余下部分又如數(shù)撥給單位，財(cái)政部門對(duì)其支出監(jiān)管不力，使單位和部門形成了多收多支，少收少支的局面。從而導(dǎo)致財(cái)政分配職能被肢解，政府調(diào)控能力被削弱。
?。ㄋ模┓ㄖ撇唤∪?，缺乏約束機(jī)制
目前，非稅收入的管理從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國(guó)的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無(wú)章可循或有章難循。同時(shí)，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對(duì)違規(guī)行為難以約束。
?。ㄎ澹百M(fèi)擠稅”現(xiàn)象出現(xiàn)，減少政府財(cái)力
近年來我國(guó)大部分省非稅收入增長(zhǎng)較快，有些地區(qū)非稅收入增長(zhǎng)速度已超過同年GDP的增長(zhǎng)速度，總額已經(jīng)達(dá)到或超過同期地方稅收收入，高達(dá)50 %以上。由于大量非稅收入的存在，出現(xiàn)了以費(fèi)擠稅現(xiàn)象，減少了財(cái)政收入，弱化了政府對(duì)資金的宏觀調(diào)控能力，也降低了非稅收入的使用效益。
三、非稅收入審計(jì)調(diào)查的思路
針對(duì)我國(guó)非稅收入管理現(xiàn)狀，審計(jì)調(diào)查應(yīng)從收繳和支出兩方面入手，收入和支出是密不可分的，既可以從收入看支出的使用分配，也可以從支出效益來分析收入分配的合理性。
（一）非稅收入收繳審計(jì)
1、摸清總體情況。根據(jù)財(cái)政部門提供的數(shù)據(jù)了解地方非稅收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)（預(yù)算內(nèi)、基金、預(yù)算外），分部門分項(xiàng)目列出非稅收入重點(diǎn)部門和收費(fèi)項(xiàng)目的排序，根據(jù)政府收支分類科目分析非稅收入是否存在應(yīng)繳國(guó)庫(kù)卻未繳庫(kù)的情況，從總體管理上，對(duì)非稅收入進(jìn)行摸底排查。
2、審查非稅收入項(xiàng)目的合法性。即審查各項(xiàng)非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立是否符合規(guī)定。非稅收入項(xiàng)目應(yīng)按照如下規(guī)定確立：一是行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)定必須符合法律、法規(guī)以及國(guó)務(wù)院、省政府或者省以上財(cái)政、價(jià)格主管部門的規(guī)定；二是政府性基金的設(shè)定必須符合法律、法規(guī)以及國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定；三是國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的設(shè)定必須符合法律、法規(guī)以及國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、省政府的規(guī)定；四是彩票公益金的設(shè)定必須符合國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的彩票資金分配比例；五是罰沒收入的設(shè)定必須符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和其它有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；六是主管部門集中收入必須經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)；七是其它非稅收入的審計(jì)必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院財(cái)政部門及省政府的有關(guān)規(guī)定。此外，在審計(jì)中可借助于《行政事業(yè)收費(fèi)許可證》、《罰沒許可證》、《政府性基金許可證》及《非稅收入征收委托證》來認(rèn)定其合法性。
3、審查是否有“許可證”。按有關(guān)規(guī)定執(zhí)收行政事業(yè)性收費(fèi)、基金、罰沒收入應(yīng)辦理《行政事業(yè)收費(fèi)許可證》、《政府性基金許可證》、《罰沒許可證》，如不辦理實(shí)施收費(fèi)，其行為屬于亂收費(fèi)行為。同時(shí)對(duì)于受財(cái)政部門或者非稅收入管理機(jī)構(gòu)委托，非稅收入實(shí)行收支兩條線管理的，還應(yīng)辦理《非稅收入征收委托證》。
4、審查非稅收入的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍、收費(fèi)對(duì)象。審計(jì)中根據(jù)單位開出的收費(fèi)票據(jù)，依據(jù)其《許可證》核對(duì)其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍、收費(fèi)對(duì)象，看有無(wú)擅自提高標(biāo)準(zhǔn)的問題。查閱“國(guó)務(wù)院關(guān)于第×批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定”，看有無(wú)已經(jīng)取消的行政收費(fèi)項(xiàng)目仍在收費(fèi)的情況。
5、從非稅收入政策執(zhí)行看有無(wú)擅自批準(zhǔn)減免非稅收入、擅自延長(zhǎng)減免非稅項(xiàng)目期限；有無(wú)停征應(yīng)征非稅項(xiàng)目；有無(wú)隨意設(shè)立非稅收入項(xiàng)目；有無(wú)采取抵扣或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的辦法減少非稅收入；有無(wú)擅自將非稅收入項(xiàng)目轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收入項(xiàng)目等問題。
