財政審計是審計工作永恒的主題，當前，財政審計工作就是要順應(yīng)財政體制改革的新形勢，進一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，以促進、完善公共財政制度，規(guī)范預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束和提高財政資金使用效益為目標，切實加強對財政收支的審計監(jiān)督，在查處各類違紀違規(guī)行為，規(guī)范財政管理，促進增收節(jié)支，防范和控制財政風險，為政府的宏觀決策服務(wù)等方面發(fā)揮重要作用。結(jié)合當前財政審計的實際情況，圍繞財政體制改革，積極探索深化財政審計談幾點看法。
一、財政取得的主要成績和財政改革情況
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1.財政收入不斷躍上新臺階。近些年來，財政收入連續(xù)跨過幾大步，不斷躍上新的臺階，1999年財政收入突破1萬億元大關(guān)，2003年突破2萬億元大關(guān)，達到21715億元；2005年突破3萬億元大關(guān)，達到31628億元，平均每年以兩位數(shù)的速度增長，年均遞增18.7％。重慶也和全國一樣，直轄以來，財政收入每年以兩位數(shù)的速度增長，2000年突破100億元，2003年突破200億元，2004年突破300億元，2005年達到395億元。
2.相機抉擇穩(wěn)健財政政策。相機抉擇就是在某些情況下由政府根據(jù)經(jīng)濟運行走勢，相應(yīng)調(diào)整財政支出和稅收，盡快消除經(jīng)濟波動，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長的目標。一是通脹時實行緊縮政策；二是通緊時實行擴張政策；三是總量平衡時實行中性政策。從1993年開始，我國實施了三次大的宏觀調(diào)控，有效發(fā)揮了財政政策在宏觀調(diào)控中的作用。一次是1993年—1997年，為應(yīng)對經(jīng)濟過熱和通貨膨脹，實施了適度從緊的財政政策；二次是1998年—2004年，針對亞洲金融危機爆發(fā)后，國內(nèi)經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的有效需求不足和通貨緊縮趨勢等問題，實施了積極的財政政策；三次是從2005年開始，針對供求總量大體平衡、結(jié)構(gòu)問題和體制問題日益突出的情況，實施了穩(wěn)健的財政政策，采取的主要措施是：
控制赤字：2005年安排3000億元，比上年減少192億元，赤字率由2.5％降至2％，長期建設(shè)國債發(fā)行由1100億元降到800億元。
調(diào)整結(jié)構(gòu)：適當調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)和國債項目資金投向結(jié)構(gòu)，采取區(qū)別對待，有保有壓，有促有控。
推進改革：一是將生產(chǎn)型增值稅調(diào)整為消費型增值稅；二是加快推進內(nèi)外資企業(yè)所得稅兩法合并工作，外資企業(yè)稅負比內(nèi)資企業(yè)低10個百分點左右；三是繼續(xù)深化農(nóng)村稅費改革；四是進一步完善出口退稅機制；五是繼續(xù)完善收入分配、社會保障、教育和公共衛(wèi)生四項制度；六是支持國有企業(yè)和金融體制等改革。
增收節(jié)支：強化收入征管，促進財政增收；提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，促進財政節(jié)支。
（二）財政改革不斷深化
近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，傳統(tǒng)的財政管理模式正加快向公共財政制度轉(zhuǎn)變，部門預(yù)算、政府采購制度全面推行，國庫集中收付和綜合財政預(yù)算制度逐步建立，財政體制改革不斷深化。這里主要介紹兩種改革。
1.部門預(yù)算制度改革
一是改革預(yù)算形式，一個部門一本預(yù)算，財政內(nèi)部預(yù)算安排切塊到各業(yè)務(wù)司，如農(nóng)業(yè)部，所有預(yù)算安排都歸財政部農(nóng)業(yè)司管。一個部門有多少錢，過去說不清楚，現(xiàn)在一目了然了。
二是改革預(yù)算編制方法，采取收入支出分類編制。如基本支出：工資、獎金、津補貼按實有人數(shù)核定，日常公用經(jīng)費12個項目按文件規(guī)定核（公用經(jīng)費按部門編制核定），大型租賃費、會議費、培訓(xùn)費等放到項目經(jīng)費里面，如業(yè)務(wù)費。下一步還要實行實物費用定額預(yù)算，現(xiàn)在已經(jīng)制訂了一些單項標準，如物管費、電梯維護費、車輛等。編制原則：綜合預(yù)算原則，項目類型就是基本建設(shè)項目、行政事業(yè)費項目、其他項目。
三是深化收支兩條線改革。納入管理的中央有40個部門，預(yù)算外資金都納入了財政專戶管理。
四是規(guī)范預(yù)算編制程序，采取“二上二下”四個階段。
五是逐步推行了預(yù)算績效考評試點。
六是加強基礎(chǔ)工作，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的了解核實、行政事業(yè)單位的資產(chǎn)清理、電算化技術(shù)的運用。
2.政府收支分類改革
政府收支分類，就是對政府收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映政府收支活動。財政部從1999年開始準備，歷時6年，2005年1月至8月選擇交通部、科技部等6個中央部門以及天津、河北等5個省市進行改革試點，經(jīng)國務(wù)院批準，2007年1月1日開始執(zhí)行。
第一，改革的必要性
一是原有科目不能直接、清晰地反映政府職能活動。我國原預(yù)算支出類、款、項科目主要是按經(jīng)費性質(zhì)進行分類的，把各項支出劃分為行政費、事業(yè)費等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在科目上看不出來，政府的很多重點工作支出如農(nóng)業(yè)、教育、科技等都分散各類科目中，形不成一個完整的概念。由于科目不清晰、不透明，導(dǎo)致政府預(yù)算“外行看不懂、內(nèi)行說不清”。二是缺乏完整統(tǒng)一的支出體系，不利于做細做實政府預(yù)算，科目設(shè)置比較粗。三是涵蓋的范圍比較窄，沒有包括預(yù)算外收支和社會保障基金收支。四是統(tǒng)計口徑與國外有很大差別，不利于與國外進行宏觀比較。因此世界貨幣基金組織曾經(jīng)多次要求我國要進行政府收支分類改革。
第二，改革的主要內(nèi)容
改革后的政府收支分類主要由以下三部份構(gòu)成：收入分類、支出功能分類、支出經(jīng)濟分類。
收入分類：主要反映政府的收入來源和性質(zhì)。設(shè)類、款、項、目四級6大類、49款、354項、700多目。具有三個特點：一是擴大了涵蓋范圍，增加了預(yù)算外收入、社?；鹗杖?；二是用非稅收入代替了世行的其他收入；三是增加了分析功能。
支出功能分類：更加清晰地反映政府各項職能活動。設(shè)類、款、項三級17類、172款、1152項。按政府職能活動分類，包括一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育等，完成某項職能發(fā)生的費用。特點：一是分類項目完整；二是分類標準規(guī)范，如教育經(jīng)費在教育中反映，特別直觀；三是科目設(shè)置明細；四是便于國際交流；五是充分考慮國情，如科技分類。
支出經(jīng)濟分類：主要反映政府支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途。設(shè)類、款兩級12類98款，如工資福利支出。特點：一是自成體系；二是充分細化，充分滿足了細化部門預(yù)算的要求；三是科目廣泛。
3.深化財政改革的方向
（1）要明確財政職能定位，就是說，財政是干什么事的。古時候，把財政職能定位為“養(yǎng)事養(yǎng)兵養(yǎng)廉”，養(yǎng)事就是養(yǎng)官，養(yǎng)兵就是國防，養(yǎng)廉就是保證政府機構(gòu)的運轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在財政基本職能是三條：一是配置公共資源；二是分配社會財富；三是參與宏觀調(diào)控，主要是采取財政政策和稅收。歸納起來財政職能就是提供公共產(chǎn)品，彌補市場不足。
?。?）要有進有退，具體來講就是要做到：兩個取消、兩個退出、兩個加強、三個確保?！皟蓚€取消”就是要堅決取消各種制度外的收支，不納入預(yù)算的各種收支，堅決取消地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政：“兩個退出”就是堅決從競爭性領(lǐng)域退出，如財政拿錢修機場、部門用預(yù)算資金投資辦企業(yè)。要逐步從經(jīng)營性的事業(yè)單位退出，如文藝團體、開發(fā)性的事業(yè)單位：“兩個加強”就是要加強農(nóng)業(yè)投入，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，美國和西歐對農(nóng)業(yè)的補貼是最多的。要加強對高新技術(shù)、科技領(lǐng)域的投入，比如東風大卡車就是當時國家支持的科技創(chuàng)新開發(fā)項目，現(xiàn)在質(zhì)量、性能是世界第一，主要是出口：“三個確?！本褪且_保政權(quán)運轉(zhuǎn)資金的保障，確保最低收入人群的最低生活標準的保障，確保社會公益事業(yè)的需要。
?。?）要完善制度。首先要完善轉(zhuǎn)移支付制度。一是要明確目標，到底解決什么問題：二是要調(diào)整結(jié)構(gòu)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項補助；三是加大橫向轉(zhuǎn)移支付，進行經(jīng)濟補償。其次是要統(tǒng)一國家稅收。甲地與乙地、國企與民營企業(yè)征收稅賦標準要一樣。第三，要統(tǒng)一國家預(yù)算。一是所有財政收支都應(yīng)納入預(yù)算管理，這是國際慣例，世界上大部分國家都是這樣規(guī)定的；二是預(yù)算標準、預(yù)算定額、預(yù)算口徑都應(yīng)統(tǒng)一；三是要實行預(yù)算與執(zhí)行分離，成立政府預(yù)算局。
二、財政預(yù)算和財政管理中存在的主要問題
?。ㄒ唬╊A(yù)算和預(yù)算執(zhí)行有待于進一步規(guī)范
1.預(yù)算仍然不細化，科目設(shè)置不清晰。比較粗，不能形成一個完整的概念，比如行政費、事業(yè)費等科目的設(shè)置，也是人大反映最多的問題，人大對預(yù)算審查起來非常困難，無法審查。
2.沒有一個合理的預(yù)算標準和定額。標準和定額是一個要害問題，由于沒有科學(xué)的標準，同樣是公務(wù)員，同樣是履行國家職能的機關(guān)單位，財政安排的資金差額卻非常大。關(guān)鍵原因就是很多科目沒有標準，實物指標沒有定額，如用車、用房、物管、綠化、房屋維修等。還有很多標準不切實際，還有的根本沒有標準，造成部門之間占有的公共資源不一樣，預(yù)算很難審查。
3.不公開，透明度不高?，F(xiàn)在很多地方的預(yù)算是不完整的，還有很多資金沒有進入預(yù)算，如預(yù)算外資金、結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付資金、超收安排的資金等。同時，每年預(yù)算的調(diào)整幅度也很大，由于不公開、不透明就導(dǎo)致財政分配權(quán)力發(fā)生了轉(zhuǎn)移，預(yù)算本應(yīng)經(jīng)政府同意，人大批準后由財政執(zhí)行，但由于預(yù)算不透明、比較粗，人大無法進行審查，再加上又有很大一部份資金沒有納入預(yù)算，人大、政府的權(quán)限都受到一定程度的影響。
4.預(yù)算剛性不夠，調(diào)整隨意性大。
?。ǘ┺D(zhuǎn)移支付有待于改革和規(guī)范
1.缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定。每年國家的轉(zhuǎn)移支付資金占了整個財政支出資金的近50％，但卻沒有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，現(xiàn)在安排的依據(jù)僅憑《預(yù)算法》中一句話，“補助地方支出”是遠遠不夠的。
2.現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和比例不合理。2005年全國轉(zhuǎn)移支付14413萬億，其中稅收返還3758億，加上原體制補助358億，占36％，中央對地方財力補助3812億（一般性轉(zhuǎn)移支付1122億），占33％，專項撥款3517億，占31％。由于稅收返還占了三分之一還多一點，越富的地方由于原來基數(shù)大，返還越多，越窮的地方由于原來基數(shù)小，返還越少，造成地區(qū)之間差距越來越大。專項撥款比例太大。
3.項目資金安排隨意性大。專項撥款這一塊，項目設(shè)置過多過濫，有260多個大項，400多個小項，從立項到撥款都不規(guī)范，隨意性大，審批都是上級掌握，因此造成地方拼命向上跑，主要就是爭?？?。
?。ㄈ┯行┴斦Y金使用效益不高，擠占、侵占、損失浪費比較嚴重
其體表現(xiàn)在：一是行政成本高，2005年我國行管費占一般預(yù)算支出12.9％，文教衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等事業(yè)費又有相當部份用于行政管理支出，重要因素是人太多，吃得太多。二是資金閑置分散情況比較嚴重。如中央129個一級預(yù)算單位，通過清理盤點，結(jié)存資金達600多億。同時，資金分散，不能辦大事，如專項轉(zhuǎn)移支付260多個大項，400多個小項，落實到項目平均一個項目只有1000多萬。三是損失浪費比較嚴重，預(yù)期目標達不到。存在著質(zhì)量隱患、不能發(fā)揮作用的國家投資項目不下1／4.四是擠占、挪用專項資金還比較嚴重。
?。ㄋ模ω斦Y金使用效益缺乏科學(xué)的評價體系，監(jiān)督比較薄弱
?。ㄎ澹┓煞ㄒ?guī)不健全，沒有真正做到依法辦事
一是法律法規(guī)不健全。相當部份主體稅種沒有法律規(guī)定。征什么稅，什么標準，必須經(jīng)人大立法。又比如財政應(yīng)當有法律規(guī)定，有一個預(yù)算法，但政府掌握的錢遠大于四塊，應(yīng)包括稅收、資本收益、專項收入、其他收入等，但現(xiàn)在各地除了稅收和基金外，其他收入未反映，政府性融資、預(yù)算外收入、基金、稅收各占1／4，但納入預(yù)算的有些地方只占1／3，有2／3沒有納入預(yù)算管理，法律不完善。沒有規(guī)定基金、政府債務(wù)等要進入預(yù)算盤子。
二是執(zhí)法不嚴，有法不依。比如稅收征管，按照稅法規(guī)定是應(yīng)收盡收，不收過頭稅。而現(xiàn)在是計劃征收，每年都有一個稅收計劃，納入預(yù)算編制，各地都按計劃征稅，完成了計劃是有稅不征，沒有完成計劃是無稅也要征。沿?，F(xiàn)在征到7成算不錯了，西部各省市到年底還在為完成計劃而奮斗，形成企業(yè)貸款交稅。審計署曾對788戶企業(yè)進行了調(diào)查，一半的企業(yè)完成了任務(wù)不讓繳，1／3的企業(yè)交過頭稅。
