建立企業(yè)型政府、實(shí)現(xiàn)政府再造是近年來世界各國(guó)政府改革的方向。所謂企業(yè)型政府，系指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，他們能夠運(yùn)用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并有效運(yùn)用資源提高政府的效率，也就是說，凡是能夠運(yùn)用創(chuàng)新策略，有效運(yùn)用資源，實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府即為企業(yè)型政府。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)行政監(jiān)督部門，較好地履行好行政監(jiān)督與服務(wù)職能，是對(duì)審計(jì)部門本身的一項(xiàng)基本要求，而以檢查和判斷政府計(jì)劃和行動(dòng)的預(yù)期結(jié)果和效益是否達(dá)到以及立法或行政機(jī)關(guān)確立的目標(biāo)是否適當(dāng)為主要目標(biāo)的政府績(jī)效審計(jì)是建立企業(yè)型政府的一種具體體現(xiàn)。所以，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行研究，筆者認(rèn)為很有必要，也非常有價(jià)值，本文擬結(jié)合國(guó)外有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的理論和實(shí)踐，對(duì)如何搞好我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行探討。
一、我國(guó)績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀
1982年5月4日，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織執(zhí)行理事會(huì)第23次會(huì)議通過接納中華人民共和國(guó)為該組織成員國(guó)的決議，自1983年開始，我國(guó)縣級(jí)以上人民政府相繼建立起審計(jì)機(jī)構(gòu)。從我國(guó)恢復(fù)審計(jì)制度20年的審計(jì)實(shí)踐來看，基本上沒有擺脫傳統(tǒng)審計(jì)的舊框架，即財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)、資產(chǎn)負(fù)債和損益審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等仍然是審計(jì)的主要類型?？?jī)效審計(jì)（或者說是經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)）在一些地方也有嘗試，但充其量也只能說試點(diǎn)或者說是其他類型審計(jì)的延伸，還沒有成為獨(dú)立的審計(jì)形態(tài)。績(jī)效審計(jì)為什么在我國(guó)沒有廣泛開展起來呢？我認(rèn)為主要有以下幾方面的原因：
一是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響。我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督制度是在改革開放和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中產(chǎn)生并發(fā)展起來的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于人們思想觀念跟不上時(shí)代的發(fā)展，法制不健全等，難免要出現(xiàn)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)和違法違紀(jì)問題，虛報(bào)政績(jī)、擠占挪用國(guó)家?？睢⑺椒譃E發(fā)、損失浪費(fèi)等問題是屢查屢犯，所以審查經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性及合規(guī)合法性一直屬于審計(jì)的重點(diǎn)，而審查經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益性雖也提倡，但卻沒有引起足夠的重視。
二是受審計(jì)工作指導(dǎo)思想的影響。審計(jì)署在總結(jié)二十年特別是近五年的審計(jì)工作時(shí)有這樣的描述：在正確分析形勢(shì)和總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，署黨組提出了“依法審計(jì)、服務(wù)大舉、圍繞中心、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)”的審計(jì)工作方針；針對(duì)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法違規(guī)行為的情況和重點(diǎn)，確定了以真實(shí)性審計(jì)為基礎(chǔ)，以打假治亂為重點(diǎn)的審計(jì)工作思路；朱總理提出的“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)，注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索”指示精神一度成為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指揮棒。審計(jì)機(jī)關(guān)在撰寫工作總結(jié)時(shí)，總是把審計(jì)了多少個(gè)單位，查出違法違規(guī)問題多少，上繳財(cái)政金額，向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢部門移送各類違法犯罪案件多少等作為審計(jì)工作取得的成效。這在一定程度上影響了績(jī)效審計(jì)的開展。
三是審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的限制?？?jī)效審計(jì)屬于難度較高的審計(jì)，專業(yè)性和綜合性都比較強(qiáng)，審計(jì)技術(shù)與方法更趨復(fù)雜，對(duì)審計(jì)人員的要求更高，既要有懂財(cái)務(wù)的審計(jì)師、會(huì)計(jì)師，又要有精通工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)師、工程師，還要有懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)管理的經(jīng)濟(jì)師、評(píng)估師等，才能滿足績(jī)效審計(jì)的需要。但從我國(guó)目前審計(jì)隊(duì)伍的組成來看，懂財(cái)務(wù)的審計(jì)師、會(huì)計(jì)師占了大多數(shù)，精通工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)師、工程師所占比例較少，而懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)管理的經(jīng)濟(jì)師、評(píng)估師更是少而又少。盡管審計(jì)署一再?gòu)?qiáng)調(diào)“人、法、技”建設(shè)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在人員培訓(xùn)、提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)方面都下了很大功夫，審計(jì)人員的素質(zhì)，特別是查賬水平確實(shí)有了很大程度的提高，但離搞好績(jī)效審計(jì)的要求還相差很遠(yuǎn)，這成為影響績(jī)效審計(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。
那么是不是因?yàn)槲覀冞€不具備全面開展績(jī)效審計(jì)的條件，就沒有必要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)呢？事實(shí)絕非如此?，F(xiàn)實(shí)生活中，“豆腐渣”工程、盲目投資的半拉子工程和形象工程，比比皆是，工程項(xiàng)目的管理比較混亂，資金使用效果差、國(guó)有資產(chǎn)流失和損失浪費(fèi)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)審計(jì)署提供的資料，國(guó)家投資近30億元建設(shè)的福州長(zhǎng)樂國(guó)際機(jī)場(chǎng)，由于建設(shè)規(guī)模過度超前，目前，旅客量和貨郵量只達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模的三分之一左右，航站樓和機(jī)場(chǎng)生活區(qū)大量閑置，運(yùn)營(yíng)5年累計(jì)虧損已達(dá)11億元。國(guó)債項(xiàng)目上界高速公路在建設(shè)過程中，為給高爾夫球場(chǎng)讓道，造成直接經(jīng)濟(jì)損失4860萬元。審計(jì)17個(gè)機(jī)場(chǎng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)普遍存在招投標(biāo)不規(guī)范、違法分包、非法轉(zhuǎn)包等問題，涉及合同金額32.68億元。審計(jì)13個(gè)省區(qū)國(guó)債專項(xiàng)資金，發(fā)現(xiàn)各地均不同程度存在違法分包、非法轉(zhuǎn)包等問題。
目前，探索績(jī)效審計(jì)的條件已經(jīng)初步具備。一是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人大、政府已不滿足于審計(jì)只是查處違法違規(guī)問題，更關(guān)心審計(jì)在管理和效益方面發(fā)揮了什么作用；二市審計(jì)人員的素質(zhì)有了較大提高；三是近年來結(jié)合財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，也注意發(fā)現(xiàn)管理和效益方面的問題，而且取得一定成效，為開展績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了一定的工作基礎(chǔ)。
因此，鑒于我國(guó)目前的實(shí)際情況，我國(guó)與其他國(guó)家相比，更需要搞績(jī)效審計(jì)。其實(shí)，審計(jì)署也已經(jīng)意識(shí)到績(jī)效審計(jì)的重要性，從而將績(jī)效審計(jì)提上議事日程，要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行大膽嘗試。李金華審計(jì)長(zhǎng)在2003年1月21日全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上的講話中提到“2003年審計(jì)工作的總體要求是……加大對(duì)資產(chǎn)流失和重大鋪張浪費(fèi)問題的查處力度，強(qiáng)化審計(jì)調(diào)查和分析研究，積極探索效益審計(jì)路子，努力提升審計(jì)成果質(zhì)量……”李金華審計(jì)長(zhǎng)的講話為我們下一步搞好績(jī)效審計(jì)指明了方向。
二、績(jī)效審計(jì)的實(shí)施與操作
實(shí)事求是地講，到目前為止，筆者雖對(duì)獨(dú)立的、全面的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目還沒有親自實(shí)施過。但在多年的審計(jì)工作實(shí)踐中，對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)或政府安排的各種專項(xiàng)資金和項(xiàng)目進(jìn)行過多次審計(jì)，如黃河灘區(qū)搬遷資金、住房資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、農(nóng)網(wǎng)改造資金、引黃供水工程項(xiàng)目資金等。這些審計(jì)項(xiàng)目雖多注重資金的收支的真實(shí)性和合規(guī)合法性，但資金管理使用的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性通常也作為重點(diǎn)來考慮，從而積累了一些經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合自己的工作實(shí)踐，借鑒如美國(guó)、印度、西班牙等其他國(guó)家開展績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)績(jī)效審計(jì)的實(shí)施與操作簡(jiǎn)要介紹如下。
（一）績(jī)效審計(jì)與其他審計(jì)相比，程序、技術(shù)和方法更趨復(fù)雜，參審人員和工作量更大，要求更高。進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員必須要講求效率經(jīng)濟(jì)并以有效的方式開展工作，所以編制審計(jì)計(jì)劃和程序是必要的。審計(jì)人員進(jìn)行績(jī)效審計(jì)需從理論和實(shí)踐上理解應(yīng)如何制定計(jì)劃，應(yīng)如何獲得和評(píng)價(jià)審計(jì)證據(jù)，而后按照審計(jì)職能各階段開展工作，然后得出與被審計(jì)部門各項(xiàng)活動(dòng)或規(guī)則有關(guān)的審計(jì)結(jié)論。一般在編寫審計(jì)計(jì)劃時(shí)要考慮三個(gè)因素：估計(jì)需要的人員和時(shí)間，績(jī)效審計(jì)相關(guān)的因素，審計(jì)報(bào)告的編寫。編制審計(jì)程序就要為審計(jì)職能的各個(gè)階段具體地規(guī)定出該階段要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)應(yīng)完成哪些工作，將會(huì)取得哪些成果。
?。ǘ┛?jī)效審計(jì)的工作程序一般包括五個(gè)階段：
一是初步調(diào)查階段。審計(jì)人員通過調(diào)查了解，要迅速獲得被審計(jì)單位組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)、規(guī)劃和體制各方面有關(guān)背景資料和一般信息，由此確定審計(jì)的目標(biāo)。這一目標(biāo)可能是暫時(shí)的，并存在薄弱環(huán)節(jié)。
二是查閱有關(guān)法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效審計(jì)涉及方方面面的法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)人員只有將它們弄明白，進(jìn)而熟練掌握，才能在下一階段的審查和評(píng)價(jià)中得心應(yīng)手，提高工作效率。
三是對(duì)管理控制系統(tǒng)進(jìn)行審查和檢驗(yàn)評(píng)估階段。在這一階段，需對(duì)初步確定的目標(biāo)考查。通過實(shí)際檢驗(yàn)被審計(jì)單位的管理控制制度，獲得與暫定審計(jì)目標(biāo)的有關(guān)證據(jù)，根據(jù)證據(jù)就可判明暫定目標(biāo)是否符合進(jìn)一步詳細(xì)審查的要求，當(dāng)把初步審查階段得出的結(jié)論轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}或說明時(shí)，也就形成下一階段的審計(jì)目標(biāo)。
