“績效預算與高?？沙掷m(xù)發(fā)展研究”是作者擔任負責人的四川省教育廳社會科學重點研究課題，本文是該課題的系列文章之一，項目號是：川教科SA05－055
【摘要】本文以提高高等學校預算制度創(chuàng)新效益為主線，就高等學?？冃ьA算管理模式設計和運行過程中的制度環(huán)境進行探討，以期對高等學校預算管理制度的推廣和應用有所幫助。
二十一世紀，高等教育事業(yè)飛速發(fā)展，國家財政管理體制不斷完善，高等學校獨立辦學主體責任日益加重，社會公眾民主和權(quán)利意識日漸強烈，這使高等學校理財環(huán)境發(fā)生了巨大變化。尤其是資金來源渠道的多元化，支出的復雜化，管理的多樣化，要求高等學校建立與之相適應的科學管理體系。長期以來，高等學校所實行的傳統(tǒng)零基預算管理模式已愈來愈不能滿足目前高等學校發(fā)展的需要，在高等學校建立新的預算管理體系，就顯得尤為重要。
一、績效預算與高等學校預算制度創(chuàng)新
績效預算（Performance Budgeting）是1949年由美國首次提出的一種預算管理方法，主要運用于政府組織的各種活動中，是政府部門按所完成的各項職能進行預算，將政府的預算建立在可衡量的績效基礎上，即干多少事?lián)芏嗌馘X。績效預算改變了傳統(tǒng)的預算管理方式，按照企業(yè)化經(jīng)營模式，把政府作為提供公共品的經(jīng)濟部門，建立起“公共品——公共品成本——預算”的模式，通過對公共品的核算，進行預算編制。績效預算對目標和總額進行集中控制，從制度上強化內(nèi)控機制，采用分權(quán)的手段，充分調(diào)動部門的積極性，并對其預期結(jié)果負責。
高等學校屬事業(yè)單位，其經(jīng)濟活動與行政單位有一定的差別，但都具有社會公益性和非營利性的特點。考查高等學校預算運行績效的最好指標是“用錢效益”，即投入要有產(chǎn)出，產(chǎn)出必須注重效果，效率和有效性要有機結(jié)合。效率是衡量完成規(guī)定任務的單位成本；有效性則是達到既定目標的程度?！坝缅X效益”分析框架與績效預算的結(jié)合，就是將預算過程和政策過程整合起來，事先設定支出總額，以達到支出目標，使各項支出與其計劃或活動相匹配，最終實現(xiàn)預算的目標、有效性和效率的統(tǒng)一。
隨著高等教育體制改革的不斷深入，高等學校在很大程度上引入了市場經(jīng)濟的理念，資金的使用和管理呈現(xiàn)出多元化趨勢，其經(jīng)濟活動不再是由學校一統(tǒng)到底，而是切塊到各個部門進行管理?？冃ьA算由上而下確定預算目標和支出計劃，并與各個部門業(yè)績掛鉤，符合高等學校管理的要求，為高等學校實行績效預算管理模式奠定了一定的基礎。
?。ㄒ唬└叩冉逃?jīng)費來源的多元化使高等學校實行績效預算管理成為了可能
由于國家對高等教育經(jīng)費投入不足，使高等教育成本由一般的納稅人負擔向?qū)W生及其父母、慈善家和大學服務的購買者負擔的轉(zhuǎn)移，這就形成了高等教育經(jīng)費投入多元化的格局。高等教育經(jīng)費的取得對高等學校的生存與發(fā)展有著較大的影響，如何很好地運用資金、提高資金的使用效率是高等學校管理者必須思考的重要問題。多年來，高等學校預算按照支出功能設計，并將全部收支納入預算管理，目的就在于有效地控制支出，合理安排和使用資金。但它存在著分散、粗放，預算內(nèi)容不完整、不規(guī)范等缺陷，注重“投入——效果”兩點控制，以致于不能很好地考核資金的投入、產(chǎn)出和效益。
高等教育經(jīng)費來源的多元化，要求高等學校以最佳的預算運行績效來回報國家（政府）和社會各界的期望，而現(xiàn)行預算管理模式的運行結(jié)果卻不能滿足高等學校這一預算管理的要求?？冃ьA算管理模式以“用錢效益”為理論，著力于“投入——產(chǎn)出——效果”三點的全過程控制。通過大量的信息流對其預算投入結(jié)果進行考核，并與申請預算的部門工作業(yè)績和工作效率緊密相連，從而考核資金的有效利用。實行績效預算管理可以較大地提高資金的使用效益。對其預算投入結(jié)果進行考核，并與申請預算的部門工作業(yè)績和工作效率緊密相連，從而考核資金的有效利用。實行績效預算管理可以較大地提高資金的使用效益。
?。ǘ﹪覍Ω叩葘W校投入辦學資金必須對其進行宏觀調(diào)控與管理
高等教育經(jīng)費的主要來源之一是國家（政府）的撥款資金，包括高等學校維持正常的支出經(jīng)費和根據(jù)高等學校事業(yè)發(fā)展計劃撥入的各項專項經(jīng)費，即高等學校的財政補助收入和財政專項補助收入兩部分。雖然國家（政府）投入給高等學校的這部分經(jīng)費僅占高等學?？偸杖氲囊徊糠?，但它體現(xiàn)了國家（政府）對高等教育的重視與投入，是高等學校不可缺少的收入。按照效益優(yōu)先原則，國家（政府）總是希望以較少的投入獲取最大的效益，這就必然對高等學校投入資金的效益作相應的考核。一方面，國家（政府）通過高等學校的若干績效指標和教育資源的利用效率對高等學校的投入進行總體考核，以達到平衡和宏觀調(diào)控高等學校資源的目的；另一方面，國家（政府）對高等學校投入資金，雖然實施了充分的放權(quán)，但仍然要尋求投入的最佳效益。
績效預算是這樣一種預算，它闡述請求撥款是為了達到目標，為實現(xiàn)這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢以及用哪些量化指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成結(jié)果的情況。由此看來，高等學校要完成國家（政府）下達的任務指標，滿足國家（政府）的考核要求，只有不斷協(xié)調(diào)學校自身發(fā)展的內(nèi)生制度和外生制度，以目標管理和項目管理為支柱構(gòu)建適合的效益分析框架和先進的績效預算管理運行模式，才能有效地管理資金，并使其發(fā)揮最大效益。績效預算管理模式的運行功效是現(xiàn)行預算管理模式不可比擬的。
二、高等學?？冃ьA算制度設計的環(huán)境制約與突破
高等學校實行績效預算管理模式，首先要對績效預算管理機制進行整體系統(tǒng)的設計，建立適應高等學校改革和發(fā)展需要的績效預算新制度和管理模式。
?。ㄒ唬嵭锌冃ьA算管理是提高高等學校內(nèi)部管理水平的重要措施，必須克服舊制度環(huán)境的困擾
長期以來，高等學校在教育經(jīng)費的管理上，按照國家推行的零基預算管理模式進行管理，取得了一定的成效，在很大程度上推動了高等學校的發(fā)展，但是這種預算管理模式與當前高等學校的快速發(fā)展已不相適應。
1.過去高等學校規(guī)模較小，教育資源不能很好地得到整合與利用，辦學的經(jīng)濟效益和社會效益不高，管理相對比較簡單。在市場經(jīng)濟的沖擊下，高等教育以追求規(guī)模效益為目的，形成了高等學校的強強聯(lián)合，大大地提高了教育資源的利用率。特別是隨著高等教育規(guī)模的擴大，過去比較罕見的“萬人大學”，現(xiàn)在成了普遍存在的現(xiàn)實。在此狀況下，高等學校雖然在行政建制上是一個完整的體系，但其自身內(nèi)部機構(gòu)設置較為龐雜，管理出現(xiàn)復雜化和多樣化，部門之間的責權(quán)相互銜接和交叉，這與零基預算模式要求的機構(gòu)設置精簡、責任明確不相吻合。如果繼續(xù)單一地采用零基預算管理模式，必然導致政出多門、盲目支出、資金使用效率低下等現(xiàn)象的發(fā)生。
2.高等學校內(nèi)部的預算分配權(quán)較為分散，在預算的分配和控制上學校很難集權(quán)實行統(tǒng)一管理，一般會形成學校一級財務預算和部門二級財務預算的格局。高等學校一級財務預算主要是對學校基本支出和一部分專項支出進行預算分配，部門二級財務預算則是對另一部分專項支出進行預算分配。學校一級財務在編制預算時，較多注重一般性支出，注重賬面上的平衡，預算的系統(tǒng)性較差，對于預算內(nèi)外資金的合理安排尺度把握不準，項目確立滯后，預算指標遲遲不能到位，影響了預算的編制與落實；由于權(quán)利過分下移，加上預算時間不一致，部門二級財務在編制預算時，往往忽視預算的依據(jù)，隨意性較強，很難與學?？傮w規(guī)劃相銜接。
為了突破舊制度環(huán)境的羈絆，績效預算在制度設計中必須以目標管理和項目管理為支柱，以項目的績效（效益）為目的，以成本為基礎，以協(xié)調(diào)學校自身發(fā)展的內(nèi)生制度和外生制度為條件，將預算過程和政策過程有機整合。它必須與高等學校內(nèi)部管理體制的要求相一致，具有較強的可操作性，從而引發(fā)了系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，可以合理配置資源，提高資金使用效益，促進高等學校可持續(xù)發(fā)展。
（二）制度設計與制度環(huán)境創(chuàng)設
1.完善高等學校預算管理委員會
為了規(guī)范管理，部分高等學校已建立了學校預算管理委員會，以此來牽頭管理學校的資金預算及其預算分配。從目前高等學校的發(fā)展狀況來看，由于管理的復雜化和多樣化，學校預算管理委員會履行職責呈現(xiàn)出一定的局限性，這就需要進一步對其管理內(nèi)容和職責進行拓展。規(guī)模較大的高等學校的預算管理委員會應該改進過去的組建方式，擴大其履行的職責范圍。以學校本級預算管理委員會為主體，建立相應的部門二級預算管理委員會，部門二級預算管理委員會在學校預算管理委員會的領導下，行使管理職責。
高等學校要根據(jù)自身特點確立各級預算管理委員會的職責。學校預算管理委員會按照國家宏觀政策制定學校具體管理辦法，并對學校資金實施管理和監(jiān)督，其主要職責包括：傳統(tǒng)預算管理模式下和績效預算管理模式下應履行的雙重職責以及對部門二級預算管理委員會實行指導和監(jiān)督的職責。由于學校范圍內(nèi)各個部門的預算管理主要是對專項資金的預算管理，部門二級預算管理委員會的主要職責是績效預算管理模式下應履行的職責以及接受學校預算管理委員會的指導與監(jiān)督。
2.建立高等學校新的預算管理體制
以結(jié)果為導向的預算模式應該是我國預算改革的最終目標。目前，高等學校要實行完全的績效預算管理，還需要有一個過程，較長的時間內(nèi)會出現(xiàn)傳統(tǒng)預算管理和績效預算管理并行的現(xiàn)象?？冃ьA算作為一種重效果的預算，在一定程度上可以說是零基預算的補充，因此高等學校建立新的預算管理體制應該是既涵蓋傳統(tǒng)預算管理，又兼顧績效預算管理，但重心應在績效預算管理上。也就是說，對學?；局С鰧嵭袀鹘y(tǒng)的零基預算管理，對各個專項支出實行績效預算管理，最終過渡到完全的績效預算管理。
3.創(chuàng)設高等學?？冃ьA算執(zhí)行機構(gòu)
高等學校實行績效預算管理必須設立相應的預算管理機構(gòu)。由于績效預算管理模式在高等學校不可能一步到位，所設立的預算管理機構(gòu)在實行“統(tǒng)一領導、集中管理”的預算管理體制下，只能設立學校一級預算管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理學校范圍內(nèi)的所有資金預算。同時，履行傳統(tǒng)和績效雙重預算管理模式下的預算管理職責，實行統(tǒng)一預算管理。高等學校在實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的預算管理體制下，在設置學校一級預算管理機構(gòu)的同時，可按其各職能管理部門管理權(quán)限設置相應的二級預算管理機構(gòu)；學校一級預算管理機構(gòu)除履行本級預算管理職責外，還應通過簽訂績效合同、績效目標考核以及總額集中控制等方式，對二級預算管理機構(gòu)的資金預算進行宏觀調(diào)控與管理。
總之，“績效”是高校管理和發(fā)展的靈魂，是預算制度創(chuàng)新的根本目的和宗旨。只有通過整體設計，把預算委員會強有力的統(tǒng)一領導、管理體制的適應性變革、執(zhí)行機構(gòu)的創(chuàng)造性勞動結(jié)合起來，才能共同營造績效預算在高等學校財務管理中實施的制度環(huán)境。
