【摘要】本文針對我國政府會計監(jiān)管的現(xiàn)狀，提出了完善政府會計監(jiān)管的措施，旨在保障會計信息質(zhì)量，達到資源優(yōu)化配置。
上市公司所提供的會計信息作為一種重要的社會資源，在促進資源優(yōu)化配置、加強內(nèi)部經(jīng)營管理和促進經(jīng)濟發(fā)展等方面的作用愈加重要。上市公司會計信息質(zhì)量狀況如何，對于引導證券市場的運行和保護投資者的利益具有至關(guān)重要的作用。目前無論國際還是國內(nèi)會計信息質(zhì)量均不盡如人意，究其根本原因，經(jīng)濟利益是驅(qū)動。因為經(jīng)濟行為的發(fā)生本應(yīng)按著成本－效益的原則。根據(jù)經(jīng)濟選擇理論，當理性的經(jīng)濟人從事會計違法、違規(guī)行為所得到經(jīng)濟利益大于其成本時，如果沒有外力的約束，其就會選擇違法、違規(guī)行為。這種外力的約束，就是會計監(jiān)管。作為監(jiān)管者至少應(yīng)具備兩個條件：一是地位獨立，與被監(jiān)管者沒有依附關(guān)系和利益聯(lián)系；二是具有法定的權(quán)威性和強制力，能夠?qū)Ρ槐O(jiān)管者進行強有力的約束和制裁。政府恰恰具備以上條件。
一、政府會計監(jiān)管概念的界定及原則
?。ㄒ唬┱畷嫳O(jiān)管概念
各國學者對政府會計監(jiān)管進行了多角度的研究。斯蒂格勒茨基于信息不對稱理論，主張國家對經(jīng)濟需實施必要的監(jiān)管，認為市場失靈是政府干預(yù)經(jīng)濟的主要原因。當市場存在失靈時，政府由于自身的強制力和權(quán)威性，可以通過實施強制性信息披露、進行法律懲戒等手段修補會計市場失靈。施萊弗和格萊澤發(fā)表了《監(jiān)管型政府的崛起》一文，對政府監(jiān)管的歷史背景及監(jiān)管執(zhí)法與法庭訴訟的差異作了比較分析，以美國政府行政監(jiān)管的歷史為例，歸納了監(jiān)管的優(yōu)勢。李揚、王國剛認為：“在資本市場中，所謂監(jiān)督管理（簡稱監(jiān)管）指的是政府、政府授權(quán)的機構(gòu)或依法設(shè)立的其他組織，從降低資本市場風險、保護社會公眾利益、維護社會安定的目的出發(fā)，根據(jù)國家的憲法和相關(guān)法律，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)、條例和政策，并根據(jù)它們對資本市場體系和各種活動進行的監(jiān)督、管理、控制與指導?！蔽覈鴮W者普遍認為政府應(yīng)在市場失靈的范圍內(nèi)進行會計監(jiān)管。筆者認為政府會計監(jiān)管應(yīng)定義為：政府通過立法和制定法規(guī)性文件，保證會計主體的會計信息的生成和披露，提高會計信息質(zhì)量，協(xié)調(diào)行業(yè)自律的一種管理行為。
（二）政府會計監(jiān)管的成本－效益原則
成本－效益原則在經(jīng)濟學中獲得了廣泛的應(yīng)用，該原則是以較低的成本獲得較高的效益?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟理論表明，單純依靠市場調(diào)節(jié)或政府權(quán)力的嚴格管制都不能解決資源達到最佳配置的問題，因此政府會計監(jiān)管也應(yīng)在成本－效益原則的基礎(chǔ)上進行適度監(jiān)管。政府會計監(jiān)管的成本應(yīng)包括：監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置運行成本、尋租成本和機會成本等。政府會計監(jiān)管的效益應(yīng)為會計信息質(zhì)量的提高，受托責任的履行，社會資源配置的優(yōu)化。
在監(jiān)管機制不完善時，政府往往制定一些不適合經(jīng)濟發(fā)展的監(jiān)管政策，需要在不斷地摸索中尋找適合本國的會計管理模式，此時政府會計監(jiān)管的成本是比較高的，而所獲取的收益卻是比較低的，即圖中B 點；隨著監(jiān)管機制的不斷完善，監(jiān)管者在實踐工作中積累的經(jīng)驗也在不斷豐富，此時，不論監(jiān)管政策的制定還是監(jiān)管工作的實施情況都得到了改善，監(jiān)管的收益達到最大，而成本卻實現(xiàn)了最小化，即圖中的A 點，監(jiān)管效益實現(xiàn)了最大化；繼續(xù)強化監(jiān)管，企業(yè)往往會產(chǎn)生一定的抵觸情緒，導致監(jiān)管的收益不斷下滑，而監(jiān)管的成本也在不斷地上升，如圖中A 一C 所示，最終走向會計市場失靈。針對監(jiān)管成本效益的這種特點，應(yīng)該把成本、效益控制在一定的范圍內(nèi)，在此范圍內(nèi)監(jiān)管的收益將達到最大，同時監(jiān)管的成本最低，這樣才能實現(xiàn)監(jiān)管效益的最大化。
二、我國政府會計監(jiān)管的現(xiàn)狀
我國現(xiàn)行的會計監(jiān)管模式以政府監(jiān)管為重點，體現(xiàn)了監(jiān)管的權(quán)威性和獨立、公正性，對提高我國上市公司會計信息質(zhì)量提供了很大的保證、起到了促進作用，但問題也是顯而易見的。
（一）多頭監(jiān)管協(xié)調(diào)性差
在我國，財政、稅務(wù)、審計、國資委、證監(jiān)會等均對會計監(jiān)管負有責任，不僅功能交叉、標準不一，還分散管理，缺乏橫向信息溝通、相互協(xié)調(diào)，從而未能形成有效的監(jiān)督、管理。最為明顯的是財政部和證監(jiān)會，財政部負責制定會計準則規(guī)范會計信息的生產(chǎn)，證監(jiān)會制定監(jiān)管政策發(fā)布信息披露制度，由于二者缺乏協(xié)調(diào)，當就某些問題看法不一時，甚至在會計監(jiān)管問題上會相互沖突，弱化了政府監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。雖然多頭監(jiān)管從某種程度上可以加大會計信息的造假成本，但是多頭監(jiān)管最終會導致各部門之間的權(quán)力之爭以及部門立法泛濫。同時多頭監(jiān)管增加了監(jiān)管成本，這部分成本最終由企業(yè)、機構(gòu)承擔，從而減少了企業(yè)的利潤。
?。ǘ┍O(jiān)管法律法規(guī)滯后
我國現(xiàn)行的會計法律法規(guī)體系中，相關(guān)配套法規(guī)與會計法規(guī)銜接不夠密切，致使會計監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的大量違規(guī)行為得不到及時處理。會計法律法規(guī)規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性較弱。
?。ㄈ┤狈ΡO(jiān)管部門的有效監(jiān)管
現(xiàn)有的法律、法規(guī)賦予政府部門監(jiān)管權(quán)力的同時，并沒有明確規(guī)定政府監(jiān)管部門在監(jiān)管低效或無效時應(yīng)承擔的責任。政府監(jiān)管部門的權(quán)責不對等，缺乏監(jiān)管效率的衡量標準，難以衡量政府監(jiān)管的質(zhì)量和效率。
三、完善我國政府會計監(jiān)管的建議
（一）加強監(jiān)管部門的協(xié)作
多頭監(jiān)管存在的負面影響，就是權(quán)力沖突或者監(jiān)管真空。針對目前“政府監(jiān)管分散”的現(xiàn)狀，應(yīng)以立法的形式明確界定財政部門、國家審計機關(guān)和證監(jiān)會等的職責和權(quán)限，避免重復監(jiān)管和監(jiān)管“真空”, 使有限的監(jiān)管資源得到合理的利用，提高監(jiān)管效率。為降低政府監(jiān)管的成本和資源浪費，在組織設(shè)計上，可由全國人大或國務(wù)院牽頭，將監(jiān)管機構(gòu)直接納入全國人大或國務(wù)院的直接領(lǐng)導之下，如設(shè)立“全國人大（國務(wù)院）會計工作領(lǐng)導小組”，小組的成員可由相關(guān)的專業(yè)人士組成，負責會計工作的監(jiān)管與協(xié)調(diào)。
（二）健全相關(guān)法律法規(guī)體系，加大執(zhí)法力度
會計信息質(zhì)量監(jiān)管的主要措施是法律保證。在會計法規(guī)的制定過程中，必須充分考慮與會計信息有一定利益關(guān)系的人員對會計信息的影響，制定相應(yīng)的措施對其行為加以限制。必須盡快出臺《會計法》實施細則，提高《會計法》的可操作性；滿足企業(yè)多元化經(jīng)營的需要。總之，要逐步建立以《會計法》為中心，以《會計法》實施細則、《會計信息質(zhì)量監(jiān)督檢查辦法》等法律法規(guī)為補充，以最權(quán)威的《會計準則》、《企業(yè)財務(wù)通則》等會計制度建設(shè)為重點的健全的會計法律法規(guī)及制度體系。 在法律制度上，各相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)做出較為清楚統(tǒng)一的規(guī)定，即不同層次或不同部門制定的法律法規(guī)對行政責任方面的規(guī)定應(yīng)統(tǒng)一口徑。有關(guān)的證券法律法規(guī)應(yīng)進一步明確編造虛假財務(wù)報告和對虛假財務(wù)報告出具虛假審計報告的民事賠償責任，使上市公司、會計師事務(wù)所違法行為所負民事責任的歸責原則清晰明確。應(yīng)進一步明確編造虛假財務(wù)報告和虛假審計報告所負刑事責任的界定標準，增強法律的威懾作用，減少重大違法者存有的僥幸心理。盡快建立起證券市場的民事賠償機制，特別是可操作性的民事訴訟程序，以利于民事賠償機制的啟動。以《證券法》、《會計法》、《公司法》為核心，加快民事賠償制度的建設(shè)，大幅度提高會計造假成本。在健全相關(guān)法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上加大執(zhí)法力度是充分發(fā)揮會計法規(guī)作用的關(guān)鍵，同時也是政府對會計信息進行監(jiān)管的法律手段。由于制造虛假會計信息的主要目的是獲得一定的非法經(jīng)濟利益，如果處罰力度過低，甚至低于虛假會計信息制造者由此獲得的經(jīng)濟利益，就無法發(fā)揮會計法規(guī)對虛假會計信息的處罰作用。
?。ㄈ┙φO(jiān)管者的問責機制
政府監(jiān)管雖然具有較高的權(quán)威性和獨立性，但是由于沒有監(jiān)管的利益驅(qū)動，沒有監(jiān)管的積極性，仍有可能存在懶惰或消極監(jiān)管的心理，因此要建立對監(jiān)管者的問責機制。對政府監(jiān)管不力、效率低下，并對正常的會計行為和監(jiān)管秩序造成負面影響的，應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任，以此推動監(jiān)管者積極參與和上市公司管理當局的博弈。
