本文為山東社科規(guī)劃研究項目05CJZ08
【摘要】筆者根據(jù)統(tǒng)籌發(fā)展能力的構(gòu)成要素，將統(tǒng)籌發(fā)展能力分解為七個子系統(tǒng)，統(tǒng)籌發(fā)展能力表現(xiàn)為這些子系統(tǒng)能力相結(jié)合的一種綜合能力。本文對此進(jìn)行探討。
統(tǒng)籌發(fā)展是黨的第十六屆三中全會首次提出的一個重要的發(fā)展理論。其核心是“五個統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展及統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。它是總結(jié)我國改革開放20多年來的實踐經(jīng)驗、適應(yīng)新形勢的要求及針對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的突出問題提出來的，也是新世紀(jì)進(jìn)一步確定改革目標(biāo)的出發(fā)點和歸宿。它豐富和升華了我國的發(fā)展觀和改革觀?！拔鍌€統(tǒng)籌”不僅是對客觀世界真實的認(rèn)識，也是我國全面建設(shè)小康社會的指導(dǎo)思想。它是一種新的發(fā)展觀，充滿了協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌的思路，充滿著辯證法。它要解決的問題的實質(zhì)是在全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，選擇什么樣的發(fā)展道路和發(fā)展模式，如何發(fā)展得更好的問題。由此可見，“五個統(tǒng)籌”既是個理論問題，也是個實踐問題；既需要在理論上進(jìn)行系統(tǒng)研究，也需要在實踐中進(jìn)行探索。目前，關(guān)于統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等問題已有不少的研究成果。但這些研究都是從五個統(tǒng)籌的某一個方面進(jìn)行的，它們之間相對獨立，沒有將“五個統(tǒng)籌”作為一個整體進(jìn)行系統(tǒng)的研究，專門針對“統(tǒng)籌發(fā)展能力”理論問題及“統(tǒng)籌發(fā)展能力統(tǒng)計和評價監(jiān)測問題”的研究則更不多見。在這諸多問題中，統(tǒng)籌發(fā)展能力理論問題是進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展能力統(tǒng)計和評價監(jiān)測、繼而進(jìn)行成效宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)性問題，又是當(dāng)前迫切需要解決的問題。
一、統(tǒng)籌發(fā)展能力的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)
統(tǒng)籌發(fā)展是我國今后一個長期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，實施統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)鍵要做到統(tǒng)籌兼顧，著眼點在于提高統(tǒng)籌發(fā)展能力。統(tǒng)籌發(fā)展能力是從系統(tǒng)論的角度提出的一個宏觀概念，是指社會經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)隨著時間的推移能夠達(dá)到的良性運行能力。社會經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)從空間上講是一個開放的系統(tǒng)，即：包括東中西部、城市和農(nóng)村等國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)；從內(nèi)容上講，除了包括社會、經(jīng)濟(jì)、科技等子系統(tǒng)外，還包括對外開放系統(tǒng)、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會與國際的交流合作等；從更大的系統(tǒng)范圍來看，社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)又是整個自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，其發(fā)展不能與自然生態(tài)系統(tǒng)相割裂，是一個與自然生態(tài)系統(tǒng)緊密相關(guān)的開放系統(tǒng)。
由此可見，五個統(tǒng)籌發(fā)展實質(zhì)上涵蓋了兩個層面的問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展屬于外延層次的發(fā)展問題，而其他三個統(tǒng)籌則是從內(nèi)涵角度提出的發(fā)展問題。在城鄉(xiāng)、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展中，都離不開城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部、區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展相適應(yīng)，與自然環(huán)境相適應(yīng)；在城鄉(xiāng)、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展中，都要充分利用兩種資源、兩個市場，處理好國內(nèi)發(fā)展（區(qū)內(nèi)發(fā)展）和對外（國外、區(qū)外）開放之間的關(guān)系。
統(tǒng)籌發(fā)展能力又是一個動態(tài)的概念，正如西方的一句諺語所說：現(xiàn)在背負(fù)著過去的負(fù)擔(dān)，懷著未來的身孕。發(fā)展作為一個循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程，勢必要以過去的發(fā)展結(jié)果為出發(fā)點，在本期的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下組織各項活動，形成一定的結(jié)果。而這一結(jié)果又將成為下期發(fā)展的出發(fā)點。一個國家或地區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展能力會隨著時間的推移而變化，其變化的方向是增強(qiáng)或減弱，完全取決于國家或地區(qū)實施統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的情況。因此，統(tǒng)籌發(fā)展能力的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容是緊密聯(lián)系的。
根據(jù)筆者對統(tǒng)籌發(fā)展能力含義的分析，可以將統(tǒng)籌發(fā)展能力的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)從時間、空間和內(nèi)容三個維度上去描述（如圖所示）。
?。ㄒ唬臅r間維度看
統(tǒng)籌發(fā)展能力是一個動態(tài)的變化過程，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中多年積累形成的東西。統(tǒng)籌發(fā)展能力的形成首先需要有條件，即“統(tǒng)籌發(fā)展的條件”。具體包括三個方面：１.自然條件，如自然環(huán)境、自然資源和地理位置等；２.制度環(huán)境，主要包括市場環(huán)境、政治和經(jīng)濟(jì)制度等；３.政策條件，主要體現(xiàn)為政府管理的能力。
?。ǘ目臻g維度看
結(jié)合我國多年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的演變過程，統(tǒng)籌發(fā)展主要有兩種對比空間。１.不同地區(qū)（或經(jīng)濟(jì)區(qū)域）的空間，具體體現(xiàn)為不同的省市（自治區(qū)）或進(jìn)一步細(xì)分到城市區(qū)域和縣級區(qū)域；２.城鄉(xiāng)的劃分空間，由于我國是一個脫胎于農(nóng)業(yè)的工業(yè)化過程中的人口大國，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，城市發(fā)展空間呈現(xiàn)日益擴(kuò)大的趨勢，而農(nóng)村發(fā)展空間則趨于相對縮小。但是，這個過程（即城市化進(jìn)程）是一個漫長的過程，必然伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整個過程。不同的空間劃分是由于不同的發(fā)展戰(zhàn)略需要，本質(zhì)上沒有差別。
（三）從內(nèi)容維度看
統(tǒng)籌發(fā)展能力的內(nèi)容就是統(tǒng)籌發(fā)展的對象，具體包括統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、統(tǒng)籌人口與自然發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放。
統(tǒng)籌發(fā)展能力的核心部分是社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，而社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的統(tǒng)籌發(fā)展能力主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)及經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展能力上。評價經(jīng)濟(jì)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的的實現(xiàn)程度，即人民生活質(zhì)量提高的程度和全面小康社會的實現(xiàn)程度。在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，社會要進(jìn)步，從單純的經(jīng)濟(jì)觀點來講，不可能達(dá)到全面小康，只有同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、民主法制、和諧社會，同時實現(xiàn)物質(zhì)文明、精神文明和政治文明。經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展是統(tǒng)籌發(fā)展的基本內(nèi)涵；從外延上看，統(tǒng)籌發(fā)展還包括城鄉(xiāng)、地區(qū)之間、國內(nèi)發(fā)展和對外開放的空間發(fā)展關(guān)系。目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)融入到全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，處理好國內(nèi)發(fā)展與對國外開放的關(guān)系具有特殊的意義。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，只能保證當(dāng)代人的福利，還應(yīng)考慮人類的長遠(yuǎn)利益，那就是經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展問題，即人類與自然的關(guān)系問題。人類必須認(rèn)識到自己賴以生存的自然環(huán)境具有惟一性，要正確對待人與自然的關(guān)系。
二、統(tǒng)籌發(fā)展能力評價體系的構(gòu)建
在統(tǒng)籌發(fā)展能力的系統(tǒng)中包括七個方面的具體要素。這些構(gòu)成要素可以先從統(tǒng)籌發(fā)展的條件、過程和結(jié)果方面分別考察，然后再從統(tǒng)籌發(fā)展能力的空間和內(nèi)容方面細(xì)分。統(tǒng)籌發(fā)展的條件分為兩個要素，一是統(tǒng)籌發(fā)展的環(huán)境因素（包括自然條件和制度環(huán)境）；二是統(tǒng)籌發(fā)展的政策條件，主要表現(xiàn)為政府統(tǒng)籌發(fā)展能力。從統(tǒng)籌發(fā)展的過程方面講，統(tǒng)籌發(fā)展能力可以分為四個要素，一是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能力；二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力；三是經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展能力；四是人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展能力。對統(tǒng)籌發(fā)展的結(jié)果，按照“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀來講，統(tǒng)籌發(fā)展的最終目的是實現(xiàn)人民群眾生活質(zhì)量的提高，因此筆者用“人民生活質(zhì)量”來反映統(tǒng)籌發(fā)展的結(jié)果。
（一）統(tǒng)籌發(fā)展的環(huán)境因素，包括自然條件和制度環(huán)境
自然條件具體又分為自然環(huán)境、自然資源和地理位置等。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外在因素，自然環(huán)境條件的差異會影響到對人力資源和資本的吸引力大?。蛔匀毁Y源的豐富程度會直接影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的開發(fā)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；地理位置本身就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略地位的決定因素之一。制度環(huán)境可以分為市場環(huán)境、政治制度和經(jīng)濟(jì)制度等。市場環(huán)境也可以看做是經(jīng)濟(jì)制度的一部分，市場環(huán)境是企業(yè)、政府和消費者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會活動的條件，在整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起到發(fā)展平臺的作用，是統(tǒng)籌發(fā)展的前提。比如市場競爭主體的公平程度、市場信息的易得程度、金融市場的完善程度、人力資源的流動成本、市場機(jī)制的健全程度等，都會直接或間接地影響到區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展能力的形成。
（二）統(tǒng)籌發(fā)展的政策條件，主要表現(xiàn)為政府統(tǒng)籌發(fā)展能力
政府是政策的制定者和組織實施者，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府的基本職能。政府制定的政策適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，就會起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用，否則就會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一直起著主導(dǎo)的作用。政府掌握著巨大的社會經(jīng)濟(jì)資源，有能力進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會管理。盡管在市場經(jīng)濟(jì)體制形成過程中，企業(yè)的市場主體地位逐步形成，但在統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施過程中，政府的主導(dǎo)作用仍然是第一位。也就是說，我國統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略是在政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，同時發(fā)揮市場機(jī)制和企業(yè)的主體作用。因此，統(tǒng)籌發(fā)展能力必然首先表現(xiàn)為政府對經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌管理能力，具體又包括政府的財政能力、政府的組織能力和政府部門自我管理能力（公務(wù)員的素質(zhì)和廉潔自律程度）等。
需要說明的是，統(tǒng)籌發(fā)展能力雖然表現(xiàn)為政府統(tǒng)籌管理能力，但又不能單純理解為政府的能力，統(tǒng)籌發(fā)展能力還表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)自身的協(xié)調(diào)性和市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的健全程度。政府的能力是帶有主觀性的現(xiàn)實，是可能人為改變的，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)自身的協(xié)調(diào)性和市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制則需要通過經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程的長期積累才能形成，決非一日之功。只有不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，才能真正提高統(tǒng)籌發(fā)展能力。
（三）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能力
從各?。ㄊ?、區(qū)）的角度，著眼于對各區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展能力的考察上。由于我國地理區(qū)域非常廣闊，要研究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能力問題，不能僅從全國東、中、西部或各省市區(qū)這樣大的空間研究區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，更應(yīng)該從各區(qū)域內(nèi)部研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在一定程度上，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)得好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量就高，更有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
?。ㄋ模┏青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力
經(jīng)過50多年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國已經(jīng)具備了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，人民生活水平也有了很大提高。但是，一個不能忽視的現(xiàn)實問題就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題。農(nóng)村中生活著三分之二以上的人口，但是他們中的相當(dāng)一部分人還沒有解決溫飽問題。這與我國過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中沒有統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村發(fā)展有直接關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵在于解決“三農(nóng)”問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具體包括許多方面的內(nèi)容，有統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)籌社會發(fā)展、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場體系，城市化發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)差距等。
?。ㄎ澹┙?jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展能力
社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展就好比是鳥之兩翼，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有社會發(fā)展是飛不起來的。社會發(fā)展問題包括許多方面，如就業(yè)問題、教育衛(wèi)生問題、社會保障問題、文化事業(yè)發(fā)展問題、落后與貧困地區(qū)發(fā)展問題等。從國家宏觀調(diào)控目標(biāo)來看，除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定物價的目標(biāo)之外，提高就業(yè)率是一個非常重要的政策目標(biāo)。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，解決勞動者的就業(yè)問題是經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個基本要求。教育問題具體又分為基礎(chǔ)教育、中等教育、高等教育和職業(yè)教育等。目前我國基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育問題還沒有很好地解決，許多地區(qū)還有大量失學(xué)兒童，即使是已經(jīng)普及了九年義務(wù)教育的地區(qū)，教育的公平性問題仍然沒有解決。只有城市中的部分學(xué)校和部分農(nóng)村地區(qū)配置了較好的教育資源，大部分農(nóng)村地區(qū)教育資源數(shù)量明顯不足，教育質(zhì)量相對較差。在衛(wèi)生方面，同樣存在諸多問題。除了眾所周知的公共衛(wèi)生體系需要進(jìn)一步健全外，衛(wèi)生資源的不合理配置和巨大消費同時存在，導(dǎo)致眾多人群難以享受到應(yīng)有的衛(wèi)生服務(wù)。社會保障問題更是一個讓政府部門頭痛、讓老百姓揪心的社會問題。總之，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理部門必須重視社會公共事業(yè)的發(fā)展問題，解決好老百姓關(guān)心的教育、衛(wèi)生、社會保障及公平分配等問題。
?。┤伺c自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展能力
人與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展問題是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的根本問題。提高人與自然協(xié)調(diào)環(huán)境發(fā)展能力是指在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中要注意處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長與資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，通過建設(shè)資源節(jié)約型、生態(tài)保護(hù)型社會，在確保生態(tài)平衡和環(huán)境良好的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長和人民生活的富裕安康。具體包括兩個大的方面，一個是實現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展，一個是建立自然環(huán)境的良性生態(tài)循環(huán)。從人口自身發(fā)展角度，要保持人口增長與自然環(huán)境承載力相適應(yīng)，既要保證當(dāng)代人的利益，又不能損及子孫后代人的利益。在自然環(huán)境方面要注意環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約，尤其是關(guān)系人類發(fā)展的關(guān)鍵資源，如土地、水、能源、空氣等。要大力提倡資源節(jié)約，推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，要注重環(huán)境污染的綜合治理和事前防范，完善建設(shè)項目的環(huán)境評估制度。
（七）人民生活質(zhì)量
統(tǒng)籌發(fā)展的根本目的在于提高人民生活質(zhì)量，這是“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的核心思想。通過統(tǒng)籌發(fā)展，人民生活質(zhì)量應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)？如果從我國近期（未來20年左右）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際可能來說，就是實現(xiàn)全面小康，讓全國人民都能過上小康生活。值得注意的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能自然地實現(xiàn)全面小康，只有通過政府的宏觀調(diào)控，才能在保證經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，實現(xiàn)社會分配的公平合理，才能保證大多數(shù)人都能享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。因此，如何兼顧“效率”和“公平”，是政府管理部門面臨的一項重大課題。
統(tǒng)籌發(fā)展能力的含義十分豐富。從統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系出發(fā), 沿著統(tǒng)籌發(fā)展的前提條件、發(fā)展過程和發(fā)展結(jié)果這三個階段, 根據(jù)統(tǒng)籌發(fā)展能力的七個構(gòu)成要素，將統(tǒng)籌發(fā)展能力分解為市場環(huán)境、政府統(tǒng)籌發(fā)展能力、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展能力、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、人與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展能力、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性和人民生活質(zhì)量等七個子系統(tǒng)。這七個子系統(tǒng)每種發(fā)展能力各不相同，各有其側(cè)重點，統(tǒng)籌發(fā)展能力表現(xiàn)為這些子系統(tǒng)能力相結(jié)合的一種綜合能力?？梢詮倪@七個方面選擇具體的指標(biāo)來構(gòu)建統(tǒng)籌發(fā)展能力評價體系，全面揭示統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵。
