筆者于2007年上半年參與湖北省審計(jì)廳組織的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計(jì)工作，現(xiàn)就貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解工作，談?wù)勛约撼鯗\的認(rèn)識(shí)，供大家參考。
一、 貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特點(diǎn)
經(jīng)對(duì)某貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計(jì)分析，貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要特點(diǎn)：一是債務(wù)比較規(guī)范。以賬內(nèi)債務(wù)、直接債務(wù)為主體，分別占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的82%、93%；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成增長(zhǎng)趨勢(shì)。該縣截止2002年12月31日前形成債務(wù)2 619萬(wàn)元，2003年至2005年間形成870萬(wàn)元，2006年新增債務(wù)487萬(wàn)元；三是以縣級(jí)債務(wù)為主。截止2006年12月31日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政向縣級(jí)財(cái)政借款1 299萬(wàn)元，占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的33%；四是在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，以興辦企業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)為主。興辦企業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的41%，基金會(huì)兌付占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的11%。
二、貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因分析
（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，難以維持正常機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，截止2006年12月31日，該縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其它9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)都存在預(yù)算資金超調(diào)度現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金周轉(zhuǎn)、高度不靈，向縣財(cái)政有臨時(shí)借款達(dá)1 495萬(wàn)元。同時(shí)，在舉債中用于保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和欠發(fā)工資的債務(wù)達(dá)908萬(wàn)元，占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的23%；另外前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)不足向信用社貸款，由于無(wú)力償還，到期后只好以轉(zhuǎn)貸的方式采取借新債還老債的現(xiàn)象。某鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算2006年在該鎮(zhèn)信用社借款還舊債2筆20萬(wàn)元。
（二）前幾年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，積極興辦企業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加了債務(wù)。據(jù)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)總額中，用于興辦企業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的債務(wù)有1 625萬(wàn)元，占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的41%，其中：用于茶葉生產(chǎn)的擔(dān)保債務(wù)285萬(wàn)元，占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的7%，占用于興辦企業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的18%。
（三）政府兌付基金會(huì)債務(wù)形成債務(wù)。為維護(hù)穩(wěn)定大局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基金會(huì)兌付債務(wù)442萬(wàn)元，占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的11%。
（四）欠發(fā)工資、小城鎮(zhèn)建設(shè)、道路堤防建設(shè)等又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的又一原因之一。據(jù)審計(jì)和審計(jì)分析，該縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠發(fā)工資、小城鎮(zhèn)建設(shè)、道路堤防建設(shè)等三項(xiàng)債務(wù)共計(jì)676萬(wàn)元，占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的17%。
三、貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解化解的主要途徑
（一）根據(jù)本地特點(diǎn)調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。大力支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，加大對(duì)與地方財(cái)政收入聯(lián)系密切的農(nóng)、林、畜牧、茶葉、礦山資源產(chǎn)業(yè)的扶持力度，努力促進(jìn)農(nóng)民增收、財(cái)政增稅。
（二）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，試行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支行為，以達(dá)到節(jié)支減債的目的。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力比較薄弱實(shí)際，可選擇2-3個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變的前提下，進(jìn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的試點(diǎn)工作，積極探索化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的新途徑，杜絕產(chǎn)生新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。
（三）出臺(tái)相關(guān)政策，盡量核減鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)還債壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)中有一部分是上級(jí)政府和財(cái)政安排的各種專項(xiàng)資金，大都用于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，本身就有一定的風(fēng)險(xiǎn)。由于該縣屬于貧困山區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，缺乏抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，雖然這部分債務(wù)是通過(guò)財(cái)政所取得的，但農(nóng)民還不了，不能都轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)身上，上級(jí)財(cái)政和金融部門(mén)也應(yīng)承擔(dān)一部分，給予一定的減免政策，以切實(shí)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)承擔(dān)，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。同時(shí)，針對(duì)審計(jì)所反映的情況，建議貧困山區(qū)應(yīng)迅速出臺(tái)“六不準(zhǔn)”規(guī)定，即：不準(zhǔn)舉債興建非生產(chǎn)性工程項(xiàng)目或采取由施工方墊資等手段上基建（改造）項(xiàng)目；不準(zhǔn)以任何名義向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款彌補(bǔ)財(cái)政財(cái)務(wù)收支缺口；不準(zhǔn)為企業(yè)貸款提供擔(dān)保或抵押；不準(zhǔn)滯留、挪用村級(jí)組織的撥付資金；不準(zhǔn)向村級(jí)組織借款；不準(zhǔn)舉債發(fā)放干部職工工資、補(bǔ)助及解決辦公經(jīng)費(fèi)不足。
（四）縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解給予分類扶持。結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間財(cái)力差距比較大的實(shí)際，本著兼顧效率與公平的原則，縣級(jí)財(cái)政可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)按其債務(wù)負(fù)擔(dān)程度進(jìn)行分類，制訂出鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解分類扶持辦法。如對(duì)于“基金會(huì)借款”、“鄉(xiāng)村公路硬化”、“財(cái)政周轉(zhuǎn)金”、“小城鎮(zhèn)建設(shè)”等形成的債務(wù)可由縣級(jí)政府視本級(jí)財(cái)力情況每年安排適當(dāng)?shù)馁Y金專門(mén)用于償還。同時(shí)，縣級(jí)政府還可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌集還債資金的過(guò)程中建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌資還債。
（五）適時(shí)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)審計(jì)，全面清理已有債權(quán)，分類處理不同債權(quán)。根據(jù)審計(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，該縣現(xiàn)有償債能力1 955萬(wàn)元，其中：賬面直接反映的債權(quán)1 725萬(wàn)元（據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映該縣大部分資金都是陳年老賬、呆滯資金），2006年財(cái)政財(cái)務(wù)收支滾存余額206萬(wàn)元，可處置的資產(chǎn)24萬(wàn)元，若按50%計(jì)算為有效債權(quán)，約為1 000萬(wàn)元，占審計(jì)認(rèn)定有效債務(wù)的25%。在清理債權(quán)時(shí)，要詳細(xì)地調(diào)查債權(quán)的構(gòu)成、形成時(shí)間、形成原因，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，依法催收。一是對(duì)單位借款或擔(dān)保借款，要通過(guò)司法程序，按照“有錢(qián)收錢(qián)，無(wú)錢(qián)拍賣資產(chǎn)”的原則清收；二是對(duì)個(gè)人借款或提供擔(dān)保的，采取行政手段、經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)制清繳。凡債權(quán)涉及到干部的個(gè)人借款、擔(dān)保借款或違反財(cái)經(jīng)手續(xù)審批的借款，都必須由干部個(gè)人負(fù)責(zé)清償或催還，在未還清之前，應(yīng)該停薪停職，直到全部收回為止。
