【摘 要】隨著中國(guó)入世六周年紀(jì)念日的到來，我國(guó)對(duì)WTO的承諾也要一一兌現(xiàn)，WTO條款給予我國(guó)金融開放的過渡期是5至10年，2006年12月11日實(shí)行的《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》在舊的管理?xiàng)l例基礎(chǔ)上作了許多理性變化，我國(guó)對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國(guó)的行政審批制度正逐漸完善。?
【關(guān)鍵詞】外國(guó)金融機(jī)構(gòu)；外資銀行；行政許可；監(jiān)督?
1 行政審批制度中監(jiān)督的現(xiàn)狀?
從行政許可的設(shè)定，我們可以看出凡是直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。?
那么在外資如洪水般涌入中國(guó)市場(chǎng)的時(shí)候，政府如何進(jìn)行監(jiān)管？一是如何能在瞬息萬變的經(jīng)濟(jì)樣本中找出本質(zhì)性的東西；二是既要讓外國(guó)資本能在華資本市場(chǎng)上發(fā)揮拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，優(yōu)化我國(guó)投資結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，又要讓外資的進(jìn)入不至入損壞本國(guó)國(guó)民的經(jīng)濟(jì)利益，特別是國(guó)家利益不能受損；三是要吸取亞洲金融危機(jī)中外國(guó)資本操縱國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的教訓(xùn)。?
根據(jù)WTO的協(xié)議，2006年以后我國(guó)將取消所有對(duì)外資銀行的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立形式，包括所有制的限制，允許外資銀行向中國(guó)客戶提供人民幣業(yè)務(wù)服務(wù)，給予外資行國(guó)民待遇。2006年11月15日頒布《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》并己于12月11日起施行。條例明確規(guī)定，監(jiān)管當(dāng)局按照中國(guó)的入世承諾，取消外資行人民幣業(yè)務(wù)的地域和客戶限制，鼓勵(lì)外資銀行設(shè)立或者將現(xiàn)在的分行轉(zhuǎn)制為在中國(guó)當(dāng)?shù)刈?cè)的法人銀行。并將對(duì)法人銀行和未轉(zhuǎn)制的外資行分行，將根據(jù)審慎監(jiān)管原則，區(qū)別對(duì)待。外資銀行分行在吸收中國(guó)居民的零售存款等人民幣零售業(yè)務(wù)方面，將比法人銀行受到更多限制。新《管理?xiàng)l例》明確了外資銀行進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的許可制度，要通過銀監(jiān)會(huì)的行政許可方可進(jìn)入，還規(guī)定了特別監(jiān)管措施，加重了違規(guī)違法行為的法律責(zé)任。盡管我國(guó)己經(jīng)在《中國(guó)人民銀行》和《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》中對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管作出了相關(guān)硬性規(guī)定，但由于我國(guó)金融立法不夠成熟和完善，門戶開放的制度性與技術(shù)性問題也會(huì)逐漸突顯出來，按照《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)外資金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》對(duì)待外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)。?
“管得少的政府是管得好的政府”這一格言隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立早己深入人心，但是管得少并不意味著不管，美國(guó)憲法之父麥迪遜曾說：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。”這句話也明確地說明了政府進(jìn)行行政監(jiān)管的重要性，縱觀當(dāng)今世界，己經(jīng)沒有保守主義的藏身之處，更多的是新自由主義的天空，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控己達(dá)到國(guó)家利益的最大化己經(jīng)成為共識(shí)。?
特別要指出的是，像中國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度還不夠成熟，各種法律法規(guī)還在進(jìn)一步完善之中，如果不加提防地大開國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的大門，后果將不可想象。原因有二點(diǎn)：?
?。?）這會(huì)給我國(guó)相對(duì)緩慢、管理手段相對(duì)落后的國(guó)有銀行的生存發(fā)展帶來巨大威脅；?
（2）由于跨國(guó)銀行的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)會(huì)給我國(guó)金融市場(chǎng)帶來巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。包括金融危機(jī)等重大經(jīng)濟(jì)隱患。?
行政許可的法律主體有行政職權(quán)機(jī)關(guān)、行政授權(quán)機(jī)關(guān)、綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，作為外資銀行行政審批的法律主體——銀監(jiān)會(huì)在其中就起著舉足輕重的作用。特別2006年11月15日頒布《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》以后，以往我國(guó)在對(duì)外銀行監(jiān)管上存在的種種漏洞才得到有效遏制，并與WTO所要求的穩(wěn)定性、透明度接觸。?
2 行政審批制度中監(jiān)督的缺陷?
?。?）缺乏設(shè)立機(jī)構(gòu)許可的修改和撤銷程序，新頒發(fā)的《管理?xiàng)l例》和其實(shí)施細(xì)則試圖通過初步申請(qǐng)與受理、籌建審查的程序來確保許可的準(zhǔn)確、合法，但無法確保許可之后發(fā)生的各種情況變化，這將無法有效糾正有關(guān)機(jī)構(gòu)及投資者采取違法或違規(guī)手段避開法律手段，導(dǎo)致許可與實(shí)際不符，影響行政監(jiān)督體制的完善。?
?。?）沒有對(duì)拒絕受理或拒絕申請(qǐng)人申請(qǐng)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制，這違背了我國(guó)入世后對(duì)承諾的切實(shí)履行機(jī)制，最好通過構(gòu)建科學(xué)、合理的司法審查機(jī)制來監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利行使。
?。?）申請(qǐng)與審核程序不透明。根據(jù)行政許可公開、公平、公正的原則，也兌現(xiàn)對(duì)加入WTO的承諾，申請(qǐng)與批準(zhǔn)的整個(gè)程序應(yīng)給予完全公平，接受社會(huì)的監(jiān)督，可采取聽證的形式，這當(dāng)然在考慮行政許可聽證的適用范圍。?
2006年2月1日實(shí)施的《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)外資金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》在機(jī)構(gòu)設(shè)立、機(jī)構(gòu)變更、機(jī)構(gòu)終止、調(diào)整業(yè)務(wù)范圍、增加業(yè)務(wù)品種和高級(jí)管理人員任職資格等問題上作了詳細(xì)的說明和許可規(guī)范，但令人遺憾的是，《辦法》卻沒有規(guī)定行政許可審查與監(jiān)督機(jī)制，這也給政府主管部門的后期管理制造了難題。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：?
?。?）造成我國(guó)資本市場(chǎng)異常資金浮動(dòng)，國(guó)外“熱錢”在國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)上抬高指數(shù)，造成虛高，增加我國(guó)證券市場(chǎng)的不穩(wěn)定性和不確定性，我國(guó)股票市場(chǎng)市盈率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際水平除去國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)因素外，有外資集體涌入的嫌疑。?
?。?）由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)隱瞞公司財(cái)務(wù)狀況以及其后期的監(jiān)管治理都存在一定的缺陷，最終將會(huì)損害中外投資者的經(jīng)濟(jì)利益。?
3 行政審批制度中監(jiān)督改革的對(duì)策?
?。?）穩(wěn)中求變，切不可操之過急，實(shí)行外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度。?
筆者談穩(wěn)，并不是說不變，政府治理的目標(biāo)在于克服銀行體制上的脆弱性，計(jì)劃體制下的銀行機(jī)構(gòu)體系是依照行政序列建立起來的，銀行機(jī)構(gòu)與政府部門的業(yè)務(wù)關(guān)系和權(quán)力關(guān)系都極為密切，這使得我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展比較緩慢，缺少競(jìng)爭(zhēng)力，而外資銀行發(fā)展歷史比較悠久，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，且金融運(yùn)作手段老道，當(dāng)外資在沒有有力監(jiān)管的情況下流入中國(guó)資本市場(chǎng)，后果將不可想象，所以對(duì)外資銀行進(jìn)行有效的監(jiān)督是十分有必要的。2006年11月15日頒布《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》己明確規(guī)定了外資銀行在華經(jīng)營(yíng)將享受國(guó)民待遇，并給予其提供金融服務(wù)的便利性許可，特別鼓勵(lì)外資銀行設(shè)立或者將現(xiàn)在的分行轉(zhuǎn)制為在中國(guó)當(dāng)?shù)刈?cè)的法人銀行，這樣，我國(guó)銀行監(jiān)督委會(huì)員在審批過程將給予開“綠燈”，盡量減少行政審批程度。如此做正體現(xiàn)了行政許可與監(jiān)督相結(jié)合的原則。?
?。?）加強(qiáng)監(jiān)管國(guó)際合作，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)管理體制。?
美國(guó)外資銀行準(zhǔn)入監(jiān)管實(shí)際“雙軌制”，聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)不僅監(jiān)管聯(lián)邦注冊(cè)的資銀行，還監(jiān)管州注冊(cè)的外資銀行，對(duì)外資銀行在美設(shè)立分行或代理機(jī)桷構(gòu)或兼并美國(guó)的信貸機(jī)構(gòu)有事先審批檢查權(quán)以及外資銀行經(jīng)營(yíng)資格的終止權(quán)；韓國(guó)則實(shí)際統(tǒng)一監(jiān)管模式，由單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融委員會(huì)與其職能服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)執(zhí)行監(jiān)管，而在我國(guó),新《管理?xiàng)l例》在第七條明確外資銀行進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)要經(jīng)過銀監(jiān)會(huì)的行政許可，還加重了對(duì)外資銀行違規(guī)違法行為的法律責(zé)任，從而增加了監(jiān)管力度，這比以前舊的《管理?xiàng)l例》上是一大進(jìn)步，這行政主體更多確立，行政職能更多明確，監(jiān)管力度逐漸加強(qiáng)，完善了我國(guó)外資銀行銀行一元監(jiān)管體制，和國(guó)外管理體制接軌，有利于健全外資銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織體系，提高監(jiān)管效率與力度。?
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