【摘要】 省管縣財政管理方式改革是政府經(jīng)濟管理方式的創(chuàng)新之舉,其目標是壯大縣域經(jīng)濟。在加快推進這種財政管理方式時,要以有利于區(qū)域經(jīng)濟特別是縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為基本點,要著眼于管理效能的提高,體制機制的建立和創(chuàng)新,并且要因地制宜,而不是簡單的變化管理形式,更不能搞“一刀切”。
【關(guān)鍵詞】 推進 省管縣 財政管理 方式
一、引言
近年來,縣鄉(xiāng)財政困難及其所引發(fā)的諸如地方財政風險、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足等問題對我國的經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定所產(chǎn)生的嚴重影響,已經(jīng)成為中央政府關(guān)注的焦點問題之一。關(guān)于省直管縣的討論和探索也開始從幕后走向前臺。今年,溫家寶總理首次在政府工作報告中專門明確指出,要“推進省直管縣財政管理方式改革”。事實上,自2002年以來,浙江、湖北、河南、山東、福建籌省份先后根據(jù)本省的具體情況,將一部分歸屬于地級市的經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)直接賦予給縣一級,并在財政體制上實行“縣財省管”。但是應(yīng)該站在一個什么樣高度去看待省管縣財政管理方式,又該如何因地制宜地進一步推進這項管理方式并無統(tǒng)一認識,本文試圖就此作一點探討。
二、推進省管縣財政體制管理方式的政策目標是壯大縣域經(jīng)濟
一種制度的創(chuàng)新一定要順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求,因此,財政管理制度的創(chuàng)新必須體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的基本性質(zhì)和基本原則,既要建立鼓勵公平競爭的市場經(jīng)濟秩序,又要建立著眼于解決市場失靈的公共資源配置問題。作為體現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)特點的縣域經(jīng)濟,在這兩個方面都承受著巨大負荷。因此,壯大縣域經(jīng)濟才是推進省管縣財政管理方式改革的出發(fā)點和落腳點。
1、縣域經(jīng)濟是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)和支撐力量
縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中具有基礎(chǔ)地位,其發(fā)展的狀況與民生問題關(guān)系極大。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù),截至2006年底,我國列入縣域經(jīng)濟統(tǒng)計范圍的有2072個行政單位,全部縣域單位人口總數(shù)超過9.62億,約占全國總?cè)丝诘?3%,縣域國土面積超過全國的90%;地方財政一般預(yù)算收入為4734億元,比上年增長25.9%,約占全國的1/4;城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資36656億元,比上年增長29.8%,約占全國的40%;規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值133239億元,比上年增長32.2%,約占全國的42%?？h域經(jīng)濟的GDP約占全國GDP的60%,全社會商品零售總額、實際利用外資等指標都占全國的1/3左右。2002—2005年,全國縣域人均GDP占當年全國平均數(shù)的比重不斷提高,分別是71%、72.8%、74.8%、77.4%。
2、縣域經(jīng)濟的發(fā)展程度如何,直接決定我國和諧社會和小康社會建設(shè)的進程
古人云“郡縣治,天下安”,“郡縣富,天下富”。溫家寶總理在2008年和2009年兩年的中央政府工作報告中,都明確提出了要“增強縣域經(jīng)濟實力”和“壯大縣域經(jīng)濟”,足見縣域經(jīng)濟的發(fā)展壯大對國民經(jīng)濟的重要性。在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的今天,我國廣大農(nóng)村的發(fā)展速度卻比較緩慢,在城鄉(xiāng)居民收入和消費水平、社會事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)建設(shè)面貌、財政支出、金融信貸、投資方面存在著“六個巨大反差”。由于公共財政的長期缺位,不僅使人民群眾在共享改革發(fā)展成果上要大打折扣,也加劇了經(jīng)濟運行中的一些突出矛盾和問題。如固定資產(chǎn)投資增速過快,消費長期不足,影響經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性。環(huán)境資源壓力進一步加大,對可持續(xù)發(fā)展造成威脅。糧食增產(chǎn)與農(nóng)村增收難度加大,城鄉(xiāng)居民收入差距擴大,城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)十分艱巨。以往,由于城市改革和發(fā)展的任務(wù)極其繁重,縣域經(jīng)濟發(fā)展的問題還沒有真正提到國家戰(zhàn)略的層面。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,縣域經(jīng)濟在構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會的總體進程中地位越來越重要,如果這個基礎(chǔ)不牢,就有可能拖累國家經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量。
3、省管縣財政管理方式在壯大縣域經(jīng)濟中扮演著十分重要的角色
財政收支結(jié)構(gòu)和財政體制政策直接反映著政府施政方向。截止到2006年底,全國28個省份推行了“鄉(xiāng)財縣管”改革,18個省份推行了“省直管縣”改革,這些改革取得的積極成果也是顯而易見。
一是縣級地方財政收入持續(xù)增長。據(jù)統(tǒng)計,到2006年底,全國財政困難縣的總數(shù)由791個減少到目前的437個。2003—2005年,湖北省縣級地方一般預(yù)算收入分別比上年增長10.8%、26.1%和19.3%;縣級工商稅收分別比上年增長13.6%、22.9%和20.6%。
二是調(diào)動了縣市發(fā)展的積極性,促進縣域經(jīng)濟快速發(fā)展。湖北省實施省直管縣財政管理方式后,32個部門先后制定了確定促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的具體措施。在實施激勵性財政政策方面,2004—2006年的三年里,縣市新增企業(yè)所得稅等地方留成部分全部返還,僅此一項,2005年的全省縣域獲得2億多元。 三是財力進一步下移,縣鄉(xiāng)財政困難狀況初步好轉(zhuǎn)。湖北省2004年財政直接向縣市各類轉(zhuǎn)移支付56億元,2005年又增加了10億元,2005年省對縣財力性轉(zhuǎn)移支付比2004年增長了19.%,其中對29個國家、省扶貧開發(fā)重點縣市的財力性轉(zhuǎn)移支付達到60多億元,比2004年增長了27.%。
四是政策直接貫通到縣,政府執(zhí)行力明顯提升。實行新的管理方式后,財政政策從上到下直接到縣(市),減少了中轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié),避免了信息傳遞過程中的政策曲解和工作延誤。會議直接開到縣(市)級,從下到上可直接反映情況,商討問題,提高財政管理和理財行政的工作效率。湖北省財政廳還建立財政工作聯(lián)絡(luò)組制度,縣(市)級預(yù)算合規(guī)性審核制度和財政激勵約束制度,上下溝通加強,糾錯功能大大增強,保證了中央和省出臺的各項政策及時準確落實到位。
三、省管縣財政管理方式要著眼于效能的提高、機制的建立,而不是簡單的形式變化
省管縣財政管理方式改革本質(zhì)上是一種政府經(jīng)濟管理方式的創(chuàng)新,不應(yīng)與行政管理體制形成根本對立。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,財政是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟配置資源,實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控職能的一種分配工具。管理方式的創(chuàng)新與財政體制的變更是有本質(zhì)區(qū)別的。狹義的財政管理體制就是指預(yù)算管理體制,它是確定中央政府與地方政府以及地方各級政府之間各級預(yù)算管理的職責權(quán)限和預(yù)算收支范圍的一項根本制度。財政體制關(guān)系到國家的憲政體制,是十分復雜的系統(tǒng),牽扯面十分廣泛。但是,財政管理方式則不一樣,它只是對管理范圍和管理權(quán)限在省、市間進行了調(diào)整,變過去省管市,再由市管到縣,為省直接管理到縣。因此,沒有必要在諸如憲法等法理上尋求突破,更沒有必要將行政管理體制的變更作為一個前提,只需要在政府制度層面上進行政策調(diào)整而已,在不改變現(xiàn)行行政管理體制的基礎(chǔ)上,力求做到省、市、縣三級政府功能作用的最大化。
1、以有利于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為基本點,防止“一刀切”
推進省管縣財政管理方式要以有利于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為基本點,因地制宜,不能搞“一刀切”。
之所以現(xiàn)階段要推行省管縣財政管理方式,主要是基于市管縣體制的部分失靈。我國很多地級市的經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè),第二、三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達,很難有力量來幫助縣級和鄉(xiāng)村的發(fā)展。同時,由于市轄區(qū)的財政由市統(tǒng)攬,地市一級要直接對中心城市的居民負責,首先要保證市級財政任務(wù)的完成,優(yōu)先解決好城市迫切需要解決的問題,加劇了市縣之間、城鄉(xiāng)之間的矛盾與差距。而縣在市的行政壓力下,又將財政收支的壓力,通過層層分解,壓到了基層的廣大農(nóng)村,使得越往基層地方政府的財政越是困難。
其次,在實踐中,我們也發(fā)現(xiàn),有些地級市確實利用中心城市的優(yōu)勢地位起到了輻射作用,帶動了縣域經(jīng)濟的發(fā)展,縮小了城鄉(xiāng)差距。比如湖北省襄樊市就對所屬縣每年都給予一定量的財政補貼。而且,通過幾年的實踐,我們也看到“省管縣”后,省級政府由于管轄范圍過大,在強化對縣級財政的直管上也很有可能力不從心,從而導致“地級市”和省級這兩個上級政府對縣的監(jiān)督和約束力度都被削弱。
上述情況表明,省管縣財政管理方式改革不能盲目推進,而應(yīng)以區(qū)域經(jīng)濟理論作為指導,把有利于壯大縣域經(jīng)濟,并且能夠調(diào)動各方面的積極性和影響力,促進城鄉(xiāng)一體化作為前提,不搞“一刀切”。對于與中心城市聯(lián)系緊密,資源互補性強,主體功能趨同的縣市,可以繼續(xù)沿襲“市管縣”的辦法,即將“縣”視同為“區(qū)”對待,省財政可以將對其他直管縣的優(yōu)惠政策,通過地市一級中心城市落實到縣。
2、建立體制完善,機制健全的省管縣財政管理方式
目前,大多數(shù)省份的省管縣財政管理方式都處于“雙軌”運行狀態(tài),即省管與市管兼有。比如:湖北省實行的省管縣財政管理方式在形式上實現(xiàn)了“三個直接”,即補助直接到縣、支付直接到縣、結(jié)算直接到縣。2005年6月湖北省財政廳制定并下發(fā)了《省管縣財政體制下進一步理順省市縣關(guān)系的意見》,文件要求理順省市縣的關(guān)系,賦予市級財政必要的管理權(quán)限,以充分調(diào)動市級財政管理的積極性。要求“除省財政直接對縣(市)進行財政預(yù)算管理、國庫集中收付、各項轉(zhuǎn)移支付及專項資金補助、貸款資金管理外,市財政要加強對縣(市)財政收入管理、財政支出管理、財政政策和制度管理、綜合性工作管理等”。在實際工作中,部分稅收,如煙草行業(yè)的稅收,還要經(jīng)過地市一級重新進行分配,并單獨由地市財政直接與縣市財政結(jié)算。這實際上就是“雙軌”管理方式,在這種管理模式下,省級財政事實上還是沒有將管理的重心移到縣財政,以委托身份出現(xiàn)的地市財政不可能主動管理縣財政,縣財政受到省市財政的雙重管理,除行政成本增加外,分配自主權(quán)也受到很大制約。這種形式的省管縣模式效能自然就會大打折扣。 真正意義上的省管縣財政管理方式不是一種折衷和權(quán)宜之計,而應(yīng)該在體制上更完善,機制上更健全。
一是在立法層面上,要對省管縣財政管理方式有一個基本架構(gòu)的界定,確定起碼的原則和規(guī)范,約束行政體制對財政管理方式的負面影響。
二是建立公開透明、便于操作的省與縣市分配政策。比如通過擴大縣市分享比重,逐漸減少省對縣的專項補助,增強縣市財政自我保障能力;通過建立較為規(guī)范的省對下轉(zhuǎn)移支付制度,改變縣市財政對省財政的過份依賴;徹底取消地市一級對縣市的體制結(jié)算,保證縣級財政預(yù)算的統(tǒng)一與完整。
三是改革稅收管理體制,實行省管縣稅收管理體制。同時,考慮實行國稅、地稅合并,這樣不僅有利于增強縣級財政功能,而且對降低稅收征管成本,強化省級財政監(jiān)管極為有利。
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