【摘要】本文首先闡述了我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的涵義及作用,分析了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的必要性,并深入分析了目前阻礙國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的要素,最后針對(duì)這些問(wèn)題提出了解決的對(duì)策和措施。
一、國(guó)庫(kù)集中收付制度的含義及作用
國(guó)庫(kù)集中支付制度就是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算,直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全程的監(jiān)控制度。其基本含義是:財(cái)政部門(mén)在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶,各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立分類(lèi)賬戶進(jìn)行集中管理;財(cái)政支出實(shí)行財(cái)政直接支付或授權(quán)預(yù)算單位支付,通過(guò)代理銀行將款項(xiàng)支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。財(cái)政資金的余額只保存在國(guó)庫(kù)單一賬戶。
實(shí)行集中支付,雖然不改變各部門(mén)、各單位的支出權(quán)限,但其作用在于建立起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。財(cái)政部門(mén)掌握資金支付權(quán),可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付;將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不通過(guò)任何中間環(huán)節(jié),可以掌握每筆資金的最終去向,為從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)。如果這項(xiàng)改革實(shí)實(shí)在在地推進(jìn),不僅具有加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理,提高資金使用效率的意義,更具有倡廉、堵亂的作用,意義非同一般。
二、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的必要性分析
我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政收付體系已越來(lái)越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用效率。更主要的是財(cái)政收支信息遲緩,不能為及時(shí)編制預(yù)算,執(zhí)行分析和宏觀決策提供準(zhǔn)確依據(jù)。因此,改革現(xiàn)行的財(cái)政收付體系,實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度,創(chuàng)新財(cái)政管理方式和手段就顯得非常必要。
(一)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度,是公共財(cái)政公開(kāi)化、透明化的客觀需要
公共財(cái)政是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng),政府以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者的身份從市場(chǎng)上取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動(dòng)支出,為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),保證國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要求財(cái)政信息公開(kāi)化、透明化,讓更多的公民有基本的知情權(quán),以公平與效率為原則,為預(yù)算的執(zhí)行創(chuàng)造良性的監(jiān)督環(huán)境,該管的一定要管理好,該辦的要集中財(cái)力辦好,不該辦的要堅(jiān)決舍棄。而實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度可以使財(cái)政資金在收付上做到公平、公正和效率。
(二)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度,是現(xiàn)代信息高速發(fā)展的客觀要求
人類(lèi)最偉大的進(jìn)步可以說(shuō)是網(wǎng)絡(luò)與人們生活的日益貼近。財(cái)政部門(mén)適應(yīng)信息化網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代是大勢(shì)所趨。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化可以提高政府運(yùn)行效率,減少財(cái)政開(kāi)支,實(shí)現(xiàn)資源共享。同時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可以及時(shí)地對(duì)財(cái)政資金的執(zhí)行情況進(jìn)行信息反饋,有利于財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的分析和宏觀調(diào)控。
三、目前我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制改革的障礙
我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收支制度改革勢(shì)在必行,但有些相關(guān)政策和制度并沒(méi)有相應(yīng)地進(jìn)行改革,在一定程度上制約了國(guó)庫(kù)集中收付制度的全面推行。
(一)預(yù)算管理體制不規(guī)范
首先,我國(guó)財(cái)政資金中只有預(yù)算內(nèi)資金納入預(yù)算,成為國(guó)庫(kù)資金,所以當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中收付制度只能是預(yù)算內(nèi)資金的集中收付。而真正意義上的國(guó)庫(kù)集中收付是指所有財(cái)政資金的集中收付,所以必須取消財(cái)政資金的預(yù)算內(nèi)外之分,并努力減少預(yù)算資金的流失,減少制度外資金。
其次,在預(yù)算批復(fù)的時(shí)間方面,我國(guó)目前預(yù)算批復(fù)不夠及時(shí),從而造成預(yù)算執(zhí)行依據(jù)不充分、預(yù)算監(jiān)督不全面,無(wú)法滿足國(guó)庫(kù)集中收付制度中規(guī)定的“各支付單位的每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)必須根據(jù)當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算收支計(jì)劃向財(cái)政部門(mén)按用途提出用款申請(qǐng)”的要求。
(二)財(cái)政信息系統(tǒng)的缺乏和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善
我國(guó)的政府賬務(wù)是由征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、財(cái)政部門(mén)和中央銀行的國(guó)庫(kù)部門(mén)同時(shí)管理的。財(cái)政部門(mén)只進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款等粗線條的核算,并不進(jìn)行逐筆支出核算,逐筆的支出核算是分散在預(yù)算單位進(jìn)行的,這樣財(cái)政無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出的逐筆審核和管理。即便有中央銀行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì),但由于我國(guó)中央銀行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)是不獨(dú)立的會(huì)計(jì)系統(tǒng),依附于中央銀行的銀行會(huì)計(jì),不能體現(xiàn)自身的特點(diǎn),不能充分和全面地反映國(guó)庫(kù)收支狀況,不能符合有效管理財(cái)政收支的要求。財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、國(guó)庫(kù)還沒(méi)能做到全面聯(lián)網(wǎng)。建設(shè)政府賬務(wù)網(wǎng)絡(luò),建立獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì),完善財(cái)政信息系統(tǒng)是勢(shì)在必行的。同時(shí)財(cái)政信息系統(tǒng)的完善不僅表現(xiàn)在設(shè)立政府財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò),也表現(xiàn)在預(yù)算編制系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)等的建設(shè)上。另一方面,銀行資金清算系統(tǒng)的不完善影響了國(guó)庫(kù)資金及時(shí)有效地收付,因?yàn)樵趪?guó)庫(kù)集中收付制度中存在著大量的資金需要在中央銀行和各商業(yè)銀行,或商業(yè)銀行和商業(yè)銀行之間往來(lái)。
(三)國(guó)庫(kù)組織機(jī)構(gòu)不健全
經(jīng)過(guò)多年的改革完善,我們?cè)谪?cái)政部門(mén)和中央銀行基本建立了專門(mén)的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu),但中央銀行中的國(guó)庫(kù)部門(mén)由于人員的觀念意識(shí)問(wèn)題和曾經(jīng)國(guó)庫(kù)存款不計(jì)息、劃款不收費(fèi)的無(wú)償代理等原因沒(méi)有受到足夠的重視,并缺乏一定的獨(dú)立性,嚴(yán)重影響了國(guó)庫(kù)部門(mén)各職能的發(fā)揮,尤其是監(jiān)督職能。同時(shí)有些地方的國(guó)庫(kù)委托商業(yè)銀行代理,有些地方未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)等,這些問(wèn)題的存在,使國(guó)庫(kù)的管理職能無(wú)法開(kāi)展。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后,大量的財(cái)政資金撥付需通過(guò)財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)逐筆辦理,故組建有力的國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急。
四、完善國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的對(duì)策
國(guó)庫(kù)集中收付制度的實(shí)施對(duì)提高財(cái)政資金使用效益、推進(jìn)財(cái)政管理的規(guī)范化、防止產(chǎn)生腐敗等都有重要的作用。因此,我們要結(jié)合實(shí)施過(guò)程中的實(shí)際情況及存在的問(wèn)題,有的放矢地設(shè)計(jì)好對(duì)策。
(一)進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革
1.改革預(yù)算批復(fù)時(shí)間
目前,我國(guó)當(dāng)年預(yù)算由各屆人代會(huì)批準(zhǔn),再由財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)批復(fù)到基層單位,一般在當(dāng)年3月份左右才能到位。而國(guó)庫(kù)集中收付制度要求各部門(mén)、各單位在發(fā)生每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí),須根據(jù)當(dāng)年年度預(yù)算向財(cái)政部門(mén)按用途提出用款申請(qǐng),這顯然是不現(xiàn)實(shí)的。要實(shí)現(xiàn)按當(dāng)年批復(fù)的預(yù)算作為用款申請(qǐng)的依據(jù),我國(guó)各級(jí)財(cái)政預(yù)算批復(fù)的時(shí)間必須提前到上年12月31日前。在不能改變批復(fù)時(shí)間的情況下,也可以將預(yù)算執(zhí)行年度改為跨年制,即當(dāng)年的4月1日至次年的3月31日作為一個(gè)預(yù)算年度。
2.優(yōu)化預(yù)算科目
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政管理體制的建立,現(xiàn)行政府預(yù)算收支體系的缺點(diǎn)和局限性日益突出,如部門(mén)收支項(xiàng)目分類(lèi)較粗,不利于細(xì)化預(yù)算編制和預(yù)算約束;分類(lèi)方法和國(guó)際做法差別較大,缺乏可比性;財(cái)政、國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算收支使用的科目歸類(lèi)和口徑不一致。為了適應(yīng)當(dāng)前改革和發(fā)展的需要,必須對(duì)現(xiàn)有預(yù)算科目進(jìn)(上接第48頁(yè))行全面、合理地改革。一方面要與國(guó)際慣例接軌;另一方面還要盡量與我國(guó)現(xiàn)行的科目體系銜接,體現(xiàn)現(xiàn)行收支分類(lèi)的延續(xù)性和穩(wěn)定性?？颇矿w系的改革,既要包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支,也要包括預(yù)算外收支,所有的政府收支都要在一套收支科目中反映。這樣,既為細(xì)化預(yù)算編制奠定了基礎(chǔ),又為國(guó)庫(kù)集中收付制度的建立提供了前提條件。
細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制。實(shí)行部門(mén)預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)財(cái)政管理體制的基本要求,是我國(guó)推行國(guó)庫(kù)集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。部門(mén)預(yù)算是由各部門(mén)編制,經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后報(bào)人大審議通過(guò)的反映部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制,不僅可以提高預(yù)算編制的透明度,而且有利于防止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法,有利于人大等部門(mén)對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督。同時(shí),也能加強(qiáng)國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算支出的剛性約束,充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)的監(jiān)督作用。
(二)建立發(fā)達(dá)的財(cái)政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)
現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理應(yīng)與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用相匹配,繼續(xù)沿用傳統(tǒng)手工操作的做法是行不通的。在這方面,既有國(guó)外的成熟做法作借鑒,也有國(guó)內(nèi)其他領(lǐng)域的改革為榜樣。為了保證這項(xiàng)制度改革的有效性,需要建立管理先進(jìn)、操作可靠的財(cái)政管理信息系統(tǒng)和全國(guó)性的銀行清算系統(tǒng)。應(yīng)抓緊建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)管理操作系統(tǒng),包括預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)收入總分類(lèi)賬系統(tǒng)、債務(wù)管理系統(tǒng)等。同時(shí),還要建立和完善現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng),為國(guó)庫(kù)集中收付制度的高效運(yùn)行提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。
(三)充實(shí)國(guó)庫(kù)組織機(jī)構(gòu)
中央銀行代理國(guó)家金庫(kù)是現(xiàn)行法律所賦予的職責(zé),各級(jí)國(guó)家金庫(kù)應(yīng)充實(shí)人員、轉(zhuǎn)換角色、創(chuàng)新方法、充分發(fā)揮監(jiān)督職能。各級(jí)財(cái)政部門(mén)在單獨(dú)組建國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,應(yīng)按我國(guó)試點(diǎn)方案的要求,組建強(qiáng)有力的國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu),即國(guó)庫(kù)支付中心,對(duì)財(cái)政資金審核、撥付和監(jiān)督工作進(jìn)一步延伸。
(四)完善其他配套措施
除完善上述三個(gè)方面的措施外,國(guó)庫(kù)集中收付管理制度改革還需完善以下配套措施:
1.科學(xué)選擇代理銀行
在改革初始階段,為減少改革成本,要充分利用現(xiàn)有商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。確定代理銀行,原則上要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則,引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過(guò)招投標(biāo)進(jìn)行。根據(jù)目前我國(guó)實(shí)際,應(yīng)選擇國(guó)有商業(yè)銀行作為財(cái)政日常支付業(yè)務(wù)的代理銀行。對(duì)一些單項(xiàng)支付業(yè)務(wù),也可以指定資金實(shí)力雄厚、運(yùn)行安全、清算系統(tǒng)發(fā)達(dá)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)設(shè)施健全的其他商業(yè)銀行負(fù)責(zé)代理。
2.解決國(guó)庫(kù)支票問(wèn)題
在國(guó)庫(kù)集中收付制度改革中,應(yīng)引入國(guó)庫(kù)支票這一新型的金融工具。這種以財(cái)政資金作保證的金融工具,資信程度高,在支付過(guò)程中可以跨行、異地通兌,流動(dòng)性強(qiáng),易于為社會(huì)接受。但在國(guó)庫(kù)支票流通過(guò)程中,要有安全保障措施,需要制定《國(guó)庫(kù)支票管理辦法》和相應(yīng)的《專用支票管理辦法》。
3.進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)集中核算制度
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革,要充分發(fā)揮原有會(huì)計(jì)工作站或會(huì)計(jì)核算中心的作用,在此基礎(chǔ)上應(yīng)盡快制訂使原會(huì)計(jì)集中核算和現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付銜接的相關(guān)規(guī)定和辦法,重新明確各預(yù)算單位的會(huì)計(jì)主體責(zé)任和義務(wù),以提高其加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的責(zé)任感,有效防止各預(yù)算單位轉(zhuǎn)嫁財(cái)務(wù)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還要建立區(qū)域網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)信息共享,鞏固公共支出改革成果,加快國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的步伐。
來(lái)源：《會(huì)計(jì)之友》 2006.27
