一、引言
審計署2003年7月公布的《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確指出了“效益審計是審計工作水平的發(fā)展方向，是現(xiàn)代審計的主流，今后五年應(yīng)當在這方面進行探索”。近年來，我國國家審計機關(guān)在財政績效審計方面作了一些嘗試、探索和實踐，如審計署對福州長樂機場的效益審計等項目，雖然取得了一定的成績，但實質(zhì)上目前還處于真實、合法性審計向效益審計的延伸階段，真正意義上的財政績效審計還在摸索過程中，還未真正形成獨立的審計形態(tài)和審計模式。本文擬就西方發(fā)達國家(主要是OECD國家 )如美國、法國等國家在20世紀90年代對政府公共支出進行改革，把市場經(jīng)濟的一些基本理念引入公共管理中，建立“以結(jié)果為導向的預算”以及完整的財政支出績效評價體系的財政預算管理體制，即“績效預算”，為國家審計機關(guān)實施財政績效審計提供了切實可行的目標依據(jù)和操作指南。然而，我國財政績效審計的發(fā)展除了要求提高審計人員自身綜合素質(zhì)等隊伍的建設(shè)以外，財政預算制度的進一步改革和完善也是一個極其重要的因素，借鑒西方發(fā)達國家績效預算的具體做法，建議在我國公共支出管理中應(yīng)逐步引入績效預算的理念與做法，建立以結(jié)果為導向的財政支出績效考評機制和公共財政的績效預算機制，在提高財政資金使用的經(jīng)濟效益和社會效益的同時，也為我國國家審計機關(guān)全面實施財政績效審計提供可操作的平臺。
二、績效預算概念的引入
在以市場為資源配置主體的經(jīng)濟社會中，由于市場機制存在著自身固有的缺陷，也稱之為“市場失靈”，如公共物品或服務(wù)、外部效應(yīng)、自然壟斷、信息不完全等現(xiàn)象的存在，使社會資源的配置不可能達到最有效率的狀態(tài)，因而，就需要政府的干預和調(diào)整。對于市場無法提供的諸如教育、法律和秩序、環(huán)境保護、國家安全、道路橋梁及社會福利服務(wù)等商品和服務(wù)，就要通過政府的力量來解決，即政府要解決的是通過市場不能解決、或者通過市場解決而無法令人滿意的問題。這也就是政府的職能范圍。世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報告中指出，“每一個政府的核心使命”包括了五項最基本的責任 。即：(1)確定法律基礎(chǔ);(2)保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定;(3)投資于基本的社會服務(wù)和社會基礎(chǔ)設(shè)施;(4)保護弱勢群體;(5)保護環(huán)境。這是政府必須要做好的基礎(chǔ)性工作，如果這五項任務(wù)完不成，就不可能取得可持續(xù)的、共享的、減少貧困的發(fā)展。
公共預算是政府職能在財務(wù)收支上的具體體現(xiàn)，它反映了政府介入經(jīng)濟社會生活的范圍、規(guī)模和程度。一本政府預算，就是一本政府活動的詳細計劃和記錄。自19世紀末開始至今，公共預算的編制隨著政府職能和角色的不同界定以及時代的差異而有所發(fā)展和變化，主要是圍繞著養(yǎng)人、辦事還是效果三個基本問題而展開的，從傳統(tǒng)行政預算制度、計劃—項目預算制度到零基預算制度，以及20世紀80年代至今正在OECD國家實施的績效預算制度，經(jīng)歷了從養(yǎng)人(傳統(tǒng)行政預算制度)到辦事(計劃—項目預算制度)、最后到注重效果(零基預算和績效預算)的發(fā)展歷程。目前各國正在實施的以績效目標為中心的預算模式，實現(xiàn)了政府預算撥款與績效配比，取得了相當好的成效，美國自1993年開始實行績效預算以來，至1998年起就連續(xù)實現(xiàn)了財政盈余，結(jié)束了長達近40年的預算赤字歷史。
(一)績效預算(performance budget，簡稱PB)的涵義
1.績效預算也稱產(chǎn)出預算，是指將公共資金的產(chǎn)出，即將政府活動績效化為指標，并以各項效果指標為編制基礎(chǔ)的預算。例如：每百萬人口的案件發(fā)生率;高速公路的事故發(fā)生率和每個事故的平均成本;農(nóng)作物的病蟲害發(fā)生面積率;義務(wù)教育的毛入學率和合格率等指標。美國總統(tǒng)辦公室在1950年是這樣定義績效預算的：“它闡述請求撥款是為了達到什么目標，為實現(xiàn)這些目標而擬訂的計劃需要花多少錢，以及用哪些量化的數(shù)據(jù)衡量在實現(xiàn)每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況。 ”
由于績效預算較好地將政府活動的目的與預算結(jié)合起來，堅持高質(zhì)量的服務(wù)將獲得更多預算的“顧客觀念”，因而能激發(fā)起部門的潛能。同時，由于它堅持“購買”的思想，對于政府內(nèi)部的相互磨擦而產(chǎn)生的無用功不予承認，從而促進了公共部門服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變。由于這一預算不是鼓勵部門增加新的服務(wù)，而是將目標主要鎖定在提高部門的服務(wù)質(zhì)量和挖掘潛力上，因而也有利于控制預算規(guī)模，防止預算支出膨脹。這是目前世界上許多國家都在探索的預算模式。
2.績效預算的原理?？冃ьA算是根據(jù)“花錢買效果，而不是買過程”的思想來設(shè)計預算的。傳統(tǒng)觀點認為，政府預算部門就是編制預算及分“盤子”;至于怎么執(zhí)行，以及執(zhí)行中存在什么問題，那是執(zhí)行部門的事情。而績效預算則認為這是一個體系，應(yīng)當將業(yè)績的指標、成本核算和執(zhí)行結(jié)果都納入預算體系，也就是說，每一筆預算支出必須符合業(yè)績、公共預算和效果等三要素要求。
(1)業(yè)績。按績效原則設(shè)定目標，是指財政撥款是為了達到某一具體的目標或計劃。這些目標應(yīng)當盡量量化或指標化，以便編制預算并考核效果。
(2)公共預算。是指達到這一業(yè)績所需的撥款額，即公共勞務(wù)成本。這里包括了人員工資和費用在內(nèi)的全部成本。
(3)效果。是指業(yè)績的考核以及業(yè)績與預算(成本)的掛鉤方式。財政部門必須采用考核結(jié)果與經(jīng)費掛鉤的方式撥款，對于達不到業(yè)績要求的，應(yīng)當削減預算。
對效果的考核指標包括量的指標和質(zhì)的指標，這些指標的考核既可以交給其他部門如審計部門等進行，也可以委托社會中介機構(gòu)來考核。比如：美國政府對警察部門的考核分為三部分：一是治安指標。將犯罪案件按性質(zhì)和危害程度分類，規(guī)定各類的犯罪率和破案率指標。二是交通安全指標。平均行車100萬英里發(fā)生的車輛事故不得超過3.42起。三是軟指標。主要靠居民對警察服務(wù)滿意程度的打分。這些指標的考核由審計和社會公證機關(guān)主持，議會進行監(jiān)督。如果在預算年度結(jié)束時警方在這三類指標上不能讓人滿意，那么下一年度的預算就會被削減，反之則有可能得到更多的預算。 而財政部門就是根據(jù)考核結(jié)果，確定經(jīng)費的結(jié)算方式。
不難看出，績效預算體現(xiàn)了以結(jié)果為中心的理財思想。首先，在政府與財政的關(guān)系上，財政不再是過去的那種被動的出納機構(gòu)，而成為“政府的理財者”。因此，績效預算不僅改革了政府公共預算模式，而且?guī)恿苏麄€政府工作的觀念改變。其次，從技術(shù)上說，績效預算與傳統(tǒng)公共預算的區(qū)別是增加了“效”的概念。一是在公共預算表的支出上，以“單位+業(yè)績指標”為對象，而不是以投入項目為對象;二是確立了財政撥款與用款單位績效考核掛鉤的機制，這對那些“只想要錢，不想辦事”的機關(guān)肯定是有壓力的，至少他們先得想想要辦成哪些事，然后才去要錢。因此，績效預算可能是一種與現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的財政管理方法。
(二)績效預算的作用。
首先有利于深化政府行政機構(gòu)改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。在實行績效預算框架下，政府部門獲得的預算資金與其制定的業(yè)績指標有著直接而緊密的聯(lián)系。這就增強了政府部門使用預算資金的責任感。另外，績效預算的主旨是用企業(yè)家精神改造政府，把居民看作顧客，要求政府的一切活動都要從滿足顧客需求出發(fā)，因此，實行績效預算，可以強化政府為公眾服務(wù)的觀念，使政府機關(guān)人員追求辦事效果，激發(fā)政府的活力，使政府行政變得更加務(wù)實、有效;
其次實施績效預算，有利于有效制止浪費，提高財政資金使用效率。由于績效預算要求政府預算撥款與其績效、業(yè)績相配比，倘若一個政府部門經(jīng)過考核，其存在無績效，或者績效與經(jīng)費不配比的政府行為，這將是預算主管部門增加或削減預算的重要依據(jù)。同時也可成為政府簡政精兵的依據(jù)之一。
第三實施績效預算，政府部門可以按照本年度的總預算來安排各項事業(yè)發(fā)展計劃。在財政資金緊張的情況下，政府為完成當年的業(yè)績指標，總是按輕重緩急，統(tǒng)籌安排，想方設(shè)法減少那些可辦可不辦的支出，或效率不高卻數(shù)額較大的支出。這就起到了促進優(yōu)化財政資金結(jié)構(gòu)和提高資金使用效率的作用。
三、OECD國家財政績效審計的一些做法
(一)財政績效審計的概念和內(nèi)容
財政績效審計就是利用專門的審計方法和依據(jù)一定的審計標準，對被審計組織資源利用的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行評價。它是以檢查和判斷政府計劃和行動、預期結(jié)果和效益是否達到以及立法或行政機關(guān)確立的目標是否適當為主要目標，績效審計的客體主要是公共部門、公共工程項目、公共事業(yè)等。
財政績效審計和政府績效預算都是伴隨著西方的“新公共管理運動”興起的，在某種程度上，二者的重要性都在于促進政府加強責任，改進管理，提高效率。一個具體的績效審計項目可以對三個方面內(nèi)容中的一個或多個進行檢查 。
1.對經(jīng)濟性的審計。包括：(1)根據(jù)健全的行政管理原則、實務(wù)和管理政策對管理活動的經(jīng)濟性進行審計;(2)對政府部門是否經(jīng)濟地使用其資源并將成本保持在較低水平進行審計。
2.對效率性的審計。包括：(1)人力、財力和其他資源是否得到有效應(yīng)用;(2)政府項目、單位和活動是否得到有效管理、約束、組織和執(zhí)行;(3)政府服務(wù)是否及時提供;(4)政府項目目標的實現(xiàn)是否符合成本效益原則。
3.對效果性的審計。包括：(1)政策目標是否得到實現(xiàn);(2)所發(fā)生的理想結(jié)果是否可以歸功于所追尋的政策。
績效審計的基本操作流程如下：
績效審計基本操作流程
↓
標準(應(yīng)該是什么樣的?)
↓
審計證據(jù)(是什么?)
↓
審計發(fā)現(xiàn)(是什么?與應(yīng)該是什么?的比較)
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確定審計發(fā)現(xiàn)的前因后果
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得出審計結(jié)論和審計建議
↓
估計建議可能產(chǎn)生的影響
目前，世界上許多執(zhí)行公共支出績效預算制度的國家都廣泛開展了績效審計。有代表性的國家有美國、英國、加拿大、澳大利亞、德國、瑞典、意大利等國家。經(jīng)過十多年的經(jīng)驗積累和實踐，這些國家績效審計的工作總量占政府審計工作量的比重已經(jīng)較高(見下表)。
世界部分國家績效審計工作量占政府審計工作量的比重
國家名稱 績效審計工作量占政府審計工作量的比重
美國 90%以上
澳大利亞 50%以上
瑞典 40%以上
英國 35%以上
日本 40%以上
從上表可以看出，美國績效審計的工作量占政府審計工作量的比重在90%以上，澳大利亞在50%以上，說明了績效審計已經(jīng)是這些國家政府審計工作的主流。
(二)財政績效審計的效果和作用
以美國為首的OECD國家多年來運用財政績效審計促進了政府機構(gòu)加強管理，盡全力提高其行政績效，收到了較好的效果：
1.督促政府機構(gòu)以更低成本實現(xiàn)法規(guī)或其他權(quán)力機構(gòu)確定的目標。政府機構(gòu)法定職責是權(quán)力機關(guān)制定的，也是人民群眾賦予的，政府機構(gòu)履行法定職責要緊緊圍繞法規(guī)或其他權(quán)力機構(gòu)確定的目標開展工作，通過績效審計檢查政府機構(gòu)履行法定職責的績效，就會讓在其位不謀其政者和利用職權(quán)謀其私利者無法向人民群眾交待，也讓政府機構(gòu)中的濫竽充數(shù)者無立身之地。
2.高政府機構(gòu)管理效益?？冃徲嬐ㄟ^檢查被審計單位管理效益水平，評價和分析影響整體管理效益的因素，找出提高政府機構(gòu)管理效益的途徑，提出改進工作的建議，幫助政府機構(gòu)不斷改進工作，挖掘潛力，從而提高其整體管理效益。
3.為準確確定政府機構(gòu)管理者業(yè)績提供依據(jù)。國家資源的使用者對國家所承擔的責任，不僅僅是要保證管理活動真實、合法，而更為重要的是要使用國家資源產(chǎn)生最大效益，這樣才能算是真正履行法定職責。開展政府機構(gòu)績效審計確定資源管理者所實現(xiàn)的效益水平，通過檢查擠掉部分政府機構(gòu)浮夸績效的水分，革除官出數(shù)字，數(shù)字出官的惡習，為選賢任能制造公平、客觀的環(huán)境。
因此，績效預算是績效評價的前提與基礎(chǔ)，沒有建立績效預算制度，就很難建立績效評價機制和體系?？冃гu價是績效預算的反映與結(jié)果，沒有建立績效評價制度，也很難完善績效預算機制和體系。而財政績效審計在很大層面上依據(jù)財政支出績效評價標準進行評審的同時，又促進財政績效評價體系的進一步完善和提高，可見三者是相互依存，相互影響，相互制約。
四、我國財政績效審計的發(fā)展與現(xiàn)狀
(一)我國財政績效審計的雛形
在20世紀80年代我國恢復了審計監(jiān)督，在這二十多年里，正好是我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的進程中，改革中出現(xiàn)了許多諸如市場經(jīng)濟無序、企業(yè)財務(wù)管理混亂的局面，各級政府需要借助審計的監(jiān)督力量來加強其經(jīng)濟監(jiān)管職能，同時由于受我國現(xiàn)行審計體制的影響，使我國的審計制度基本維持在傳統(tǒng)審計的舊框架內(nèi)，即財政財務(wù)收支審計、財經(jīng)法紀審計、資產(chǎn)負債和損益審計、預算執(zhí)行審計和經(jīng)濟責任審計等仍然是審計的主要類型，對財政績效審計的研究遠遠落后于OECD國家(目前我國的研究大多停留在價值的選擇和探討上，很少有人提出一整套的測量體系)，而且績效評估往往受到人們的忽視，在政府部門的應(yīng)用幾乎為零。
隨著我國加入WTO，國際上對政府行為的“可控性”、“透明性”和“服務(wù)性”的要求越來越高，因此必須對我國目前公共支出的績效評估制度進行研究并設(shè)計出切實可行的評估制度。從而將財政績效審計提上了議事日程，審計署在2003年7月公布的“2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃”中，明確提出了今后五年審計工作三大重點之一就是：“積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益”。 近幾年，各級審計機關(guān)在結(jié)合財政、投資、專項資金及經(jīng)濟責任審計過程中，也在一定程度上嘗試和實踐了效益審計，如審計署對國家投資30億元建設(shè)的福州長樂機場進行了審計，揭露了由于項目建設(shè)規(guī)模過度超前，實際旅客量和貨運量只達到設(shè)計規(guī)模的三分之一，航站樓和機場生活區(qū)大量閑置，造成5年運營累計虧損達11億元的重大損失浪費;深圳市審計局借鑒香港及國外政府績效審計的方法，選擇公眾關(guān)注、財政投入大的四個項目的經(jīng)濟、效率和效果性進行了審計，對政府投入6.67億元建設(shè)的海上田園風光旅游項目的投資難以收回等重大問題進行了披露。這些信息的披露在社會上刮起了一場“審計風暴”，公眾反響強烈，這也說明了公眾迫切需要政府提高財政資金使用效益和效率的愿望。
(二)實施財政績效審計的瓶頸分析
當前，績效審計已成為政府審計的重要組成部分。績效審計的有效實施所發(fā)揮的作用也將越來越大，我國各級政府或?qū)徲嫴块T都開始重視績效審計的發(fā)展。但財政績效審計的進一步完善和發(fā)展還存在著許多限制性的因素和問題，除了受審計隊伍自身的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高等內(nèi)部因素以外，制約績效審計發(fā)展因素頗多：
1.受現(xiàn)行審計體制的制約。
我國現(xiàn)行的審計體制是行政型模式，各級審計機關(guān)是本級政府的一個組成部門，實質(zhì)上屬于政府的“內(nèi)部審計”。在我國目前對政府官員的考核機制下，政府官員最看重的是其在任職期內(nèi)的發(fā)展業(yè)績，一些地方官員重視的是“爭項目、爭投資、爭規(guī)?！钡取巴庋訑U大再生產(chǎn)”方式以求得發(fā)展效應(yīng)，即期望的是眼前或很快能看得到的成績。而績效審計在推動發(fā)展效應(yīng)方面更是一種“內(nèi)含擴大再生產(chǎn)”方式，而且績效審計是對過去已支出的、現(xiàn)在正在支出的、和將來要支出的財政資金或項目的有效性進行更深層次的監(jiān)督，可能還會對上屆官員或現(xiàn)任官員的決策事項“評頭論足”，因此，在這種體制下績效審計就成為對政府官員的“挑刺行為”，是與政府官員“短平快”取得政績的愿望是格格不入的。從而限制了地方審計機關(guān)績效審計的開展。
2.預算編制的內(nèi)容不完整。
目前，我國政府的財政收入是一個大口徑，它包括預算內(nèi)收入、預算外收入、制度外收入。目前各地方在編制預算時，大多數(shù)預算外資金沒有編入國家預算，就連編制部門綜合預算的單位雖名義上納入了，實際上也還存在納入不完全這種現(xiàn)象;而對那些制度外收入，最主要的是各級政府的亂集資、亂罰款、亂收費、亂攤派等，這些數(shù)據(jù)更是無法統(tǒng)計。據(jù)統(tǒng)計，在政府的財政行為中，真正納入政府預算的政府收入不過1/3而已。而從西方國家的實踐看，政府預算制度具有計劃性、歸一性、公開性和法制性四大特征。其中：計劃性指的在預算年度內(nèi)，所有的政府收支活動都要在政府的預算計劃中體現(xiàn)出來。也就是說，幾乎所有的政府經(jīng)濟活動都要在計劃約束的條件下執(zhí)行。歸一性指的是政府的所有收支行為都要納入政府的預算中，而不應(yīng)該有預算外收支，更不該有所謂的制度外收支。而我國目前不僅有預算外，而且有制度外收支。因此，大量財政性資金并沒有納入政府公共預算范圍。由于我國現(xiàn)有預算體制的不規(guī)范，也限制了我國財政績效審計的發(fā)展。
3.考核公共支出的績效指標評價體系不完善。
績效審計必須有一個用以比較和評價當期成果的標準。在財務(wù)審計中，評價財務(wù)報表的表述內(nèi)容的標準是公認會計準則。但在績效審計中，評價經(jīng)濟活動的標準是由財政管理部門負責設(shè)計和應(yīng)用的，審計人員通常根據(jù)財政管理部門所制定的標準進行評價。但是，目前能評價績效指標的體系存在很大的局限性，即只有財務(wù)指標，沒有非財務(wù)指標;只有歷史指標，沒有未來價值指標;綜合性指標多，單項指標少，缺乏“預警”指標。在標準缺乏的情況下，審計人員就不能深入了解被審計單位的經(jīng)濟效益，必須從其它來源“借用”標準或是自己設(shè)計某種標準，然后用以衡量工作成果。這往往是一項困難的工作，解決辦法就是自行開發(fā)和創(chuàng)建有效的指標體系，但這不是一朝一夕就能完成的。
4.缺乏公認可適用的績效標準
在績效審計過程中必須有一個指導審計活動、衡量被審計事實、鑒定經(jīng)濟效益質(zhì)量的標準，這就是績效標準?？冃藴适枪芾聿块T或?qū)徲嬋藛T對實際效果進行衡量或評價的鑒定要點，是衡量經(jīng)濟效益優(yōu)劣的尺度，是審計人員分析、評價并出具審計意見的依據(jù)。由于績效審計是一種新興的審計，起步較晚，目前尚處于研究探索階段。在績效審計實踐中遇到的難題有：一是制定績效審計標準的來源如組織的基本命令或基本計劃文件、有關(guān)法律和規(guī)章制度、方針性文件、公認的管理實務(wù)準則等內(nèi)容不詳細;二是審計標準不適用，如被審計單位的計劃指標不科學，沒有反映經(jīng)濟活動應(yīng)當達到的水平;由于經(jīng)營環(huán)境的變化導致原來使用的標準不適用而沒有及時更改。迄今為止，審計人員還沒有一個公認可接受的適用于各種情況的審計標準可供利用，在這種情況下，就造成了對績效的評價無據(jù)可依，無疑會影響績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)論的可信度。
五、運用績效預算的理念推動我國財政績效審計的途徑
從東方到西方，一個以建設(shè)“效率政府”為目標的政府改革運動正在全世界范圍內(nèi)興起，公共預算制度改革是政府改革的核心。在我國引入以績效為中心的公共預算改革的理念，對建立一個民主、健全、開放、負責、高效和透明的公共財政管理，特別是公共支出管理的制度安排和機制設(shè)計，無論是對經(jīng)濟的發(fā)展還是對整個社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的;而開展財政績效審計，對促進政府部門不斷完善財政制度，提高自身的工作效率，促進財政改革的有效進行，實現(xiàn)公共財政的職能目標將發(fā)揮重要的作用。
鑒于我國目前財政預算體制和績效評價體系等方面的不完善，全面實施財政績效審計受到很大的制約，但我國的財政績效審計工作既不能等待，也不能觀望，而是要不斷實踐、不斷總結(jié)、不斷提高，同時，也促使我國財政預算體制的改革和完善。當前，審計部門可以在以下幾個領(lǐng)域進行實踐和探索：
(一)強化部門預算管理，從根本上扭轉(zhuǎn)預算管理重分配、輕績效的傾向。建立政府公共支出績效考評機制，強調(diào)公共管理中的目標與結(jié)果及結(jié)果有效性的關(guān)系，形成一種新、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。其內(nèi)容一般包括：制定明確、合理的公共支出績效目標，建立科學、規(guī)范的績效考評指標體系，對績效目標的實現(xiàn)程度及效果實施考核與評價，并把績效考評與預算編制和預算管理緊密結(jié)合起來。以充分發(fā)揮公共資源的效能，增強社會對公共支出的監(jiān)督和了解，改進政府形象。
(二)財政績效審計是為了提高政府預算和公共資金支出的透明性和有效性，是為了增強對政府受托經(jīng)濟責任更深層次的評價與監(jiān)督，因此，審計機關(guān)應(yīng)當結(jié)合我國公共財政改期進程，積極開展行政成本審計和專項資金效率審計：
1.在對政府行政成本進行具體審計時，主要是對政府部門和單位實現(xiàn)及落實年初主要目標與相關(guān)經(jīng)濟目標的結(jié)果進行審查，分析部門預算的分配結(jié)構(gòu)，確定人員工資支出及建設(shè)支出占總預算的比重，弄清財政資金使用的真實現(xiàn)狀及部門單位行政成本的總體水平和增長情況，對部門單位的人員、資產(chǎn)、收支管理情況進行檢查，看是否存在人員經(jīng)費超支，資產(chǎn)損失浪費，資金使用效益不高的問題，并在此基礎(chǔ)上對年度行政成本水平不正常的情況進行原因分析。
2.對專項資金效率審計時要包括三個層面的內(nèi)容：一是對整個財政項目的審查，主要看財政專項資金是否香到了高效率的使用，財政部門是否及時足額地辦理上級和本級安排的專項資金支出，監(jiān)督和管理是否有效，有無撥付不及時、擠占挪用和損失浪費等問題。二是對各級財政專項資金的撥付、管理和使用情況進行審查，加大對建設(shè)資金等重點基礎(chǔ)設(shè)施投入資金的安排、管理、使用和效益情況進行審計，檢查有無監(jiān)管不力、擠占挪用、損失浪費等情況。三是對各財政項目的成本是否合理進行審計，審查是否遵循了節(jié)約的原則，以保證財政專項資金的使用效率。
(三)開展政府采購績效審計。由于政府采購環(huán)節(jié)和有關(guān)程序的要求，審計對象已不再是單一的某部門，而是包括主管財政部門、采購人、采購機構(gòu)、供應(yīng)商及中介機構(gòu)等等。除了對采購過程的每道環(huán)節(jié)和程序的合法性進行審計外，比如招投標的程序是否合法、采購預算編制是否遵循法定程序以及采購活動本身的合法性情況等等，同時更需要關(guān)注政府采購的效益性情況，即是否實現(xiàn)貨幣價值最大化，財產(chǎn)物資利用是否充分、有效，有了必要的財產(chǎn)物資保障及辦公設(shè)施的改善是否提高了工作效率，同時政府采購制度的實施是否切實加強了財政支出管理，實際支出是否比預算支出明顯下降，以及是否促進了政府政策目標的實現(xiàn)和宏觀效益的發(fā)揮。
從當前情況看，要重點抓住財政專項資金和重要的政府投資項目，這些資金和項目具有財政投入大、政策性強、社會關(guān)注的特點，有的還直接關(guān)系到人民群眾的切身利益和社會穩(wěn)定。而且從以往的審計情況來看，由于管理和機制等方面的原因，這些方面存在的問題也不少，由此入手開展績效審計，容易取得效果，實現(xiàn)突破，摸索積累經(jīng)驗。
蘇州市審計局課題組 組長：盧國柱 組員：陳益新、陳升(執(zhí)筆)
