作者：[郭永芳 王教東]
目前，隨著農(nóng)村稅費改革在全國的推廣，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難在加劇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和各項事業(yè)的開展受到不同程度的影響。
一、農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因分析
１．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源基礎(chǔ)薄弱，沒有形成穩(wěn)定、持續(xù)的財源基礎(chǔ)，農(nóng)村稅費改革后使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入驟然減少。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政收入主要來源于與農(nóng)業(yè)有關(guān)的收入。而我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平較低，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長速度。另外，農(nóng)村稅費改革后，原來向農(nóng)民征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和各種制度外收費被取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過收費彌補財力不足的渠道被堵住。這更加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。
２．不完善的分稅制財政管理體制。一是地方稅稅種少、稅基不穩(wěn)定、稅源分散；二是分稅制改革后，地方的財權(quán)相對縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政的支出范圍并沒有縮小，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一；三是財政體制向上傾斜，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政處于最基層，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財權(quán)最小、財政最為困難。
３．機構(gòu)臃腫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人口過多。雖然目前農(nóng)村教育事業(yè)費由縣級財政安排，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然要承擔與自身財力不相符的行政管理費和其他各項支出。
４．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)負擔沉重。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)負擔沉重的原因主要有兩個方面：一是盲目上項目所致；二是“寅吃卯糧”所致。
５．農(nóng)戶拖欠稅費嚴重，財政管理水平低，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。
二、農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困的思路
１．大力發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)濟，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政培養(yǎng)新財源。農(nóng)村稅費改革改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的財源結(jié)構(gòu)和收入增長機制，因此只有大力發(fā)展多種經(jīng)濟，培養(yǎng)新的財源，增加工商稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中的比重，才能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。在財源建設(shè)上應(yīng)實事求是，具體措施如下：
一是大力調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，引導農(nóng)民根據(jù)市場組織生產(chǎn)。各地方要結(jié)合自己的特點，發(fā)展自己的優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和具有地方特色的種植業(yè)。二是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。引導一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)圍繞調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開拓農(nóng)產(chǎn)品深加工和銷售市場，以加工、銷售、服務(wù)等企業(yè)為龍頭，實現(xiàn)生產(chǎn)、加工、銷售一體化，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，減少農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的風險。同時，重點扶持一批基礎(chǔ)條件好、資源優(yōu)勢大、產(chǎn)品適銷對路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上規(guī)模、上檔次、上效益。三是大力發(fā)展個體私營經(jīng)濟。為農(nóng)村個體私營經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境，使個體私營經(jīng)濟在繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政新的財源。四是積極支持農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)。以農(nóng)村小城鎮(zhèn)的繁榮帶動周邊農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
２．進一步完善分稅制財政管理體制。解決縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政困難的根本出路是完善分稅制財政管理體制。
首先，要堅持事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入。在解決縣級財政困難的同時，縣財政在與鄉(xiāng)財政分割財力時要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)留有余地，以事權(quán)劃分財權(quán)，以財權(quán)決定事權(quán)，從財政體制上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)。在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制時，應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況和發(fā)展水平，區(qū)別對待。堅持“富縣先富鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，兼顧縣鄉(xiāng)的利益，正確處理縣鄉(xiāng)財力分配關(guān)系，將適合由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的收支全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做到權(quán)責結(jié)合。
其次，加大各級政府間的轉(zhuǎn)移支付力度。①適度提高轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，實行多種轉(zhuǎn)移支付的模式。適度加大中央政府對經(jīng)濟不發(fā)達省份的轉(zhuǎn)移支付力度。改變轉(zhuǎn)移支付的模式，將目前單一的縱向轉(zhuǎn)移改為縱向與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的方式，即由富裕省份向落后省份轉(zhuǎn)移，從而使省一級政府有足夠的財力向下轉(zhuǎn)移。②加大各級地方政府間的轉(zhuǎn)移支付力度。主要是省級向縣級、縣級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，使各級政府都能提供大體與本級政府職能要求相一致的公共服務(wù)水平。
３．轉(zhuǎn)變政府職能，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的一個最主要的原因就是“吃皇糧”的人太多，基層財政擺脫困境最為直接和有效的措施是轉(zhuǎn)變政府的職能，精簡機構(gòu)，壓縮編制，減少財政供養(yǎng)人員。要抓住目前政府機構(gòu)改革的有利時機，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改革，進一步清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員、臨時人員和聘用人員，壓縮編制內(nèi)人員。
４．采取多種措施，消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。對本鄉(xiāng)的債務(wù)進行全面清理，在此基礎(chǔ)上區(qū)別不同的情況，明確債務(wù)人，采取多種方法進行消化。對于應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要根據(jù)財力情況設(shè)立償債基金，分期逐步償還，同時避免新的債務(wù)出現(xiàn)。對于不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔的債務(wù)，按照“誰受益、誰負擔，誰借債、誰還款”的原則，分別進行清償。
５．加強稅收征管，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在抓好主體稅種征管的同時，著重抓收入的難點和薄弱點。難點是加大清理欠稅的力度，將該征的稅征上來，同時防止新欠的發(fā)生。加大零散稅收的征管力度，做好農(nóng)村個體私營經(jīng)濟稅收、農(nóng)村運輸車輛稅收的征收工作。
６．提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平。①提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要選配政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、作風正派的干部從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，使國家的財稅政策能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時得到貫徹落實。②加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出管理。必須按照公共財政的要求，將財政資金用于實現(xiàn)政府職能、滿足公共需要上，防止因財政管的事過多，而導致財政陷入困境。要健全財務(wù)管理制度，堵塞各種漏洞，提高對違反財經(jīng)紀律行為的處罰力度。③積極推行政府采購，提高財政資金的使用效益。
