[摘要]本文通過對貴州高等教育經(jīng)費(fèi)支出數(shù)據(jù)的分析,就赤字支出反映的原有預(yù)算、制度、核算的不適應(yīng)性及其加大財務(wù)風(fēng)險、債務(wù)沉重等問題作進(jìn)一步思考,并探討應(yīng)對措施,力求具有較強(qiáng)的可操作性,為貴州省高等教育事業(yè)發(fā)展盡一份力。
[關(guān)鍵詞]經(jīng)費(fèi)支出;量出制入;劃塊核算; 籌資結(jié)構(gòu)
“十五”期間,地處西部的貴州高等教育抓住機(jī)遇,深化高等教育體制改革,大力發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了“規(guī)模、211大學(xué)、院士、博士點(diǎn)”零的突破,但也帶來了一系列新的、復(fù)雜的、難以解決的問題。尤其是如何按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,加強(qiáng)高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、支出管理工作,確保有效使用公共經(jīng)費(fèi),使高等教育事業(yè)穩(wěn)步、有序發(fā)展成為迫切需要研究的問題。為此,本文結(jié)合貴州省高校近幾年經(jīng)費(fèi)支出情況,從政策、制度、方法等層面加以分析,以“量出制入”拓展預(yù)算思路,以“制度”約束支出,以“劃塊”突破核算局限性,以期研究結(jié)果可以滿足高等教育事業(yè)發(fā)展的需要。
一、分析的前提條件
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),政府收支分類改革于2007年全面實(shí)施,由于本次改革是以收入分類體系、支出功能分類體系和支出經(jīng)濟(jì)分類體系來構(gòu)建的,因此2007年貴州省高等教育支出數(shù)據(jù)是按新的分類體系進(jìn)行統(tǒng)計的。為使2003年至2006年的數(shù)據(jù)與2007年的數(shù)據(jù)具有可比性,故以原支出分類作為分析的前提條件。
二、貴州省高等教育經(jīng)費(fèi)支出分析
(一)經(jīng)費(fèi)支出總體情況分析
高等教育經(jīng)費(fèi)支出由事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出和基建支出組成。2003年支出14.19億元;2004年支出17.84億元,較2003年增長25.72%;2005年支出19.21億元,較2004年增長7.68%;2006年支出24.83億元,較2005年增長5.62%;2007年支出27.62億元,較2006年增長11.24%;五年累計支出103.69億元?？傮w來看,每年年均增加3.36億元,平均增長率達(dá)12.57%,超過這五年的高等教育毛入學(xué)率,基本滿足了辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大的要求(見表1)。
(二)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)分析
1 事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)分析
人員性經(jīng)費(fèi)支出2003年為59126.30萬元,2004年為83072.5萬元,2005年為104001.10萬元,2006年為124797.80萬元,2007年為145448.00萬元。2004年較2003年增長40.50%,2005年較2004年增長25.19%,2006年較2005年增長20%,2007年較2006年增長16.55%,反映了高等教育人工成本增長較快。但從人員性支出占事業(yè)支出的比重來看,各年度維持在47.08%至58.47%之間。也就是說,盡管財政性投入比例呈下降趨勢,但高等教育人員性支出是在一定的結(jié)構(gòu)比基礎(chǔ)上。逐年增加支出額,以確保教職工隊伍的穩(wěn)定,切實(shí)做好學(xué)生的獎、貸、勤、免、補(bǔ)工作(如表2所示)。
公用支出2003年為66453.40萬元,2004年為79856.90萬元,2005年為73882.40萬元,2006年為107324.70萬元,2007年為115727.50萬元。從增長率看,除2005年為負(fù)增長外,其余年份均為正增長,但增長幅度只有2006年較大,達(dá)45.26%。所占事業(yè)支出比重除2003年超過50%外,其余年份均在50%以下,與人員支出比例相差10%左右。而財政性撥款投入比例除2005年達(dá)27.45%外,其余年份均在20%至23.60%之間,反映了高等教育規(guī)模逐年擴(kuò)大,使兩項(xiàng)支出比例交替變化,但始終保持在6:4的范圍,在省財政投入有限的情況下,事業(yè)性支出結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性好,有效地保證了貴州省高等教育事業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)(見表2)。
2 基建支出分析
基建支出2003年為16253.20萬元,2004年為15518.90萬元,2005年為12366.50萬元。2006年為16228.80萬元,2007年為14954.30萬元。除2006年正增長為31.23%外,其余年份均為負(fù)增長,2005年負(fù)增長達(dá)20.31%。盡管財政性投入比例在2003年達(dá)到28.27%,但2004年、2005年下降幅度較大,2006年快速回升,2007年快速下滑,不穩(wěn)定。而該項(xiàng)支出占總支出比例逐年呈下降趨勢,由2003年的11.45%下降至2007年的5.41%。這些指標(biāo)的變化反映出貴州省高等教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因各級各類高校規(guī)模、發(fā)展速度、占地面積、發(fā)展規(guī)劃、辦學(xué)層次、辦學(xué)理念、培養(yǎng)目標(biāo)等方面的差異化,導(dǎo)致各年份基建投入的資金總量也不相同,造成各年增長率、財政性投入所占比例波動性較大,與自籌資金相比,仍顯不足。從投入總量看,基本處于1.3億元至1.6億元之間,是比較穩(wěn)定的?；ㄖС鏊伎傊С龅谋壤鹉晗陆?意味著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到一定規(guī)模后,事業(yè)性支出需逐年上升,有利于解決不斷擴(kuò)大規(guī)模帶來的一系列教學(xué)、科研、后勤問題,從而確保人才培養(yǎng)質(zhì)量。目前,通過這五年的投入,貴州高校現(xiàn)有校舍面積達(dá)550.20萬平方米(未含正在施工的建設(shè)面積),生均校舍面積基本達(dá)到教育部不同類別評估標(biāo)準(zhǔn),順利完成擴(kuò)招任務(wù),保證了貴州省高等教育持續(xù)健康、穩(wěn)定的發(fā)展,為貴州省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)(見表3)。
三、經(jīng)費(fèi)支出存在的問題
(一)高等教育的提速發(fā)展,使赤字支出反映了原有預(yù)算、制度、核算的不適應(yīng)性
五年來,貴州省高等教育總收入達(dá)99.74億元,總支出103.69億元,收支相抵,赤字3.95億元,反映出如下問題:1 對高等教育原有的預(yù)算平衡觀念形式形成沖擊?！傲咳霝槌?收支平衡”是預(yù)算工作長期堅持的原則,從近幾年支出看,“量入為出”已轉(zhuǎn)換成“量出制入”。主要原因是銀行貸款渠道的開通成為預(yù)算平衡的杠桿,從而造成部門預(yù)算在省財力有限的情況下,“一上”預(yù)算編制沒有實(shí)際作用,與學(xué)校實(shí)際使用的預(yù)算差距較大。2 現(xiàn)行高校財務(wù)制度、會計制度已不能滿足各相關(guān)利益關(guān)系人的要求,如貸款建設(shè)項(xiàng)目賬務(wù)的處理、對學(xué)校政府采購批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)的列支,財務(wù)報裘未包含非獨(dú)立法人資格的校內(nèi)單位收支信息、無高等教育會計信息對社會公眾的披露制度等。3 大量“在建工程”竣工投入使用后轉(zhuǎn)入“固定資產(chǎn)”有一定難度。貴州省高等教育貸款規(guī)模已達(dá)30億元,2003年至2007年累計赤字3.95億元,僅占貸款規(guī)模的13.17%,還存在大量未結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建支出。一旦結(jié)轉(zhuǎn),會造成收支結(jié)余紅字,從而使事業(yè)基金出現(xiàn)紅字。這是因?yàn)楦咝＝虒W(xué)科研經(jīng)費(fèi)核算執(zhí)行《高等學(xué)校會計制度》,而基建經(jīng)費(fèi)核算執(zhí)行《基本建設(shè)單位會計制度》。兩制度核算要求、范圍不同。所以,為規(guī)避紅字,“固定資產(chǎn)”賬外游離了大量在建工程,只能掛在“在建工程”科目上。
(二)重視資金總量籌集,輕籌資結(jié)構(gòu)安排,加大財務(wù)風(fēng)險
各級各類高等學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃,通過財政撥款、事業(yè) 收入、銀行貸款進(jìn)行所需資金總量策劃,以此來實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。但在解決過去欠賬問題上,過度依賴于貸款,必然使高校貸款規(guī)模膨脹,從而輕視籌資結(jié)構(gòu)合理安排,出現(xiàn)了在各商業(yè)銀行互貸互還和續(xù)借續(xù)貸的現(xiàn)象。實(shí)際償債能力很弱。從長遠(yuǎn)看,負(fù)債辦學(xué)的財務(wù)風(fēng)險日益加大,將極大地影響高等教育的可持續(xù)發(fā)展。
(三)人員性支出反映了教職工結(jié)構(gòu)不合理
人員性支出占事業(yè)支出比例持續(xù)保持在一定范圍內(nèi),均控制在60%以下。而在教職工結(jié)構(gòu)中。專任教師占教職工比例有所改善,仍存在一線教師嚴(yán)重缺編,行政人員及其他人員超編的問題。以2007年為例,貴州省高校在職人員為28224人,其中專任教師18101人,行政及其他人員10123人,這種結(jié)構(gòu)要進(jìn)一步改善。
(四)貴州省財力的有限性,使人員性支出與公用支出比例較穩(wěn)定,導(dǎo)致對貸款難以還本付息
近幾年,隨著貴州省高等教育事業(yè)的提速發(fā)展,財政投入和事業(yè)收入的增長比例也隨之加大,使“十五”毛入學(xué)率達(dá)11.5%,在校生規(guī)模達(dá)24萬人,但硬件設(shè)施的建設(shè)因歷史欠賬,基本依賴于銀行貸款完成。因此,財政投入、事業(yè)收入主要維持較穩(wěn)定的人員性支出和公用支出,而銀行貸款主要用于基本建設(shè)。在貴州省財力投入總量有限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低的情況下,依托事業(yè)結(jié)余或在學(xué)校預(yù)算中安排資金償還債務(wù),無疑困難重重。
四、幾點(diǎn)思考
(一)正確認(rèn)識“量入為出”與“量出制八”的關(guān)系
“量入為出”是指按穩(wěn)定的收八來確定學(xué)校年度的支出,即“有多少錢,就辦多少事”。而“量出制人”則是根據(jù)學(xué)校全年業(yè)務(wù)活動所需的資金來確定收入,即“要辦多少事,就籌多少錢”。這兩者之間形成了對立統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。隨著高校會計制度的改革,資金平衡表向資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)換,允許高校適度舉債,使“量入為出”無法適應(yīng)改革的需要,必須建立“量出制入”的現(xiàn)代理念來推動高等教育的發(fā)展,但決不意味著全盤否定“量入為出”。因?yàn)楦鶕?jù)高校發(fā)展規(guī)模確定資金需求量,按需求量去籌措資金,并將籌措資金進(jìn)行合理安排的同時,仍然要堅持“量入為出”的原則,并以“量入為出”和“量出制入”共同構(gòu)成學(xué)校財力平衡系統(tǒng),通過資金收支計劃與動態(tài)現(xiàn)金流量相結(jié)合的方式,拓展學(xué)校預(yù)算工作思路。
(二)制定、完善相關(guān)制度和實(shí)施辦法,有效使用公共經(jīng)費(fèi),滿足高等教育提速發(fā)展的需要
高等學(xué)校是按國家高等教育發(fā)展規(guī)劃、符合國家利益和社會公共利益、不以營利為目的而設(shè)立的,這就決定了高等教育投入是以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制來加以保證的。因此,高等教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出必須用制度加以準(zhǔn)確反映和約束,一方面,應(yīng)在現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上,結(jié)合高等教育發(fā)展現(xiàn)狀,依法建立、健全和修訂財務(wù)管理制度及實(shí)施辦法,如收支預(yù)算管理辦法、支出審批制度、專項(xiàng)資金追蹤問效制度、資金管理制度、財務(wù)風(fēng)險防范制度、符合高等教育發(fā)展規(guī)律的政府采購辦法等;另一方面,高等教育發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大,使其經(jīng)濟(jì)活動更加頻繁而復(fù)雜,導(dǎo)致其核算范圍擴(kuò)大,會計事務(wù)成倍增長。現(xiàn)有方法難以將其全面反映。如核算制度的全局性、新增業(yè)務(wù)與會計科目的符合性、財務(wù)報表分析指標(biāo)與績效考核的互補(bǔ)性、會計信息的披露、合并報表編制、資產(chǎn)的評估、計價和攤銷、債務(wù)還本等?！陡咝嬛贫取贰ⅰ陡咝Ｘ攧?wù)制度》、《事業(yè)單位基本建設(shè)會計制度》急需改進(jìn)和完善,以便真正規(guī)范財務(wù)行為和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)秩序,優(yōu)化資源配置,合理、有效地使用經(jīng)費(fèi),切實(shí)提高資金使用效益。
(三)進(jìn)一步落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,以財務(wù)網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)為平臺,以高標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化為要求,實(shí)行“劃塊核算”,提高經(jīng)費(fèi)管理水平
按照《高等學(xué)校會計制度》的規(guī)定,高校是高等教育會計核算的對象,以高校作為會計核算對象,可真實(shí)、全面地反映高校資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、支出的整體情況。但高校是按不同層次、不同專業(yè)來培養(yǎng)人才的,而不同層次、不同專業(yè)的人才所耗費(fèi)的資源是不同的,如果按《高等學(xué)校會計制度》明確的會計核算對象,要反映上述要求并不能直接達(dá)到目的。因?yàn)橥ㄟ^預(yù)算形式可以控制校內(nèi)各部門的經(jīng)費(fèi)分配情況,而各單位在具體使用和報賬的時候,校財務(wù)人員代表學(xué)校直接將其進(jìn)入學(xué)校會計核算體系。盡管可采取統(tǒng)計的方法獲取各單位的核算數(shù)據(jù),但因會計事項(xiàng)業(yè)務(wù)量大,有些數(shù)據(jù)可直接歸納整理,有些數(shù)據(jù)難以歸納整理,只好粗算估計,這樣在總數(shù)上是對的,但具體組成結(jié)構(gòu)就不準(zhǔn)確。根據(jù)教育部、財政部教財[2007]1號“關(guān)于‘十一五’期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見”的要求。須以“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、管理嚴(yán)格、監(jiān)督到位、運(yùn)行有效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)”為目標(biāo),結(jié)合高校近幾年的發(fā)展情況,進(jìn)一步落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。因此,應(yīng)把會計核算對象按照行政、教學(xué)、教輔、后勤等組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行“劃塊”,運(yùn)用現(xiàn)有的財務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺,按照統(tǒng)一的制度和本科教學(xué)水平評估指標(biāo)體系進(jìn)行核算和管理,準(zhǔn)確反映各塊經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容,在“高標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化”的要求下,形成自下而上的管理核算模式,并加大各塊績效考核力度,為如實(shí)核算人才培養(yǎng)成本奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。
(四)深化人事制度改革,改善教職工結(jié)構(gòu),對后勤服務(wù)體系實(shí)行專業(yè)化托管,降低人員性支出比例 近幾年來,貴州省專任教師占教職工比例有所改薔,2007年達(dá)到64.13%。但從“十一五”毛入學(xué)率達(dá)15%的指標(biāo)來看,教職工結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步改善。為此,必須加大人事制度改革力度,一方面,要根據(jù)需要設(shè)崗定員,按照“按勞分配”、“效率優(yōu)先”、“業(yè)績掛鉤”、“公平合理”的原則,拉開收入檔次;另一方面,要建立人才引進(jìn)良性機(jī)制,尤其是“侯鳥型”人才的引進(jìn)機(jī)制。切實(shí)提高專任教師的數(shù)量和質(zhì)量,優(yōu)化專任教師與行政管理人才的結(jié)構(gòu)。同時。將高校師生員工生活及教學(xué)、科研服務(wù)的所有后勤項(xiàng)目向社會招標(biāo),引入專業(yè)管理公司托管,規(guī)避新《勞動法》帶來的高人工成本風(fēng)險,從而減輕后勤保障所需資金對學(xué)校的壓力。另外,離退休人員參加社會養(yǎng)老保險,其工資待遇由財政撥款給社會保險部門統(tǒng)一管理和發(fā)放。通過上述改革,才能降低高校人員性支出,真實(shí)核算學(xué)生培養(yǎng)成本,使高校盡快消化老的包袱,集中財力、物力,增加資本積累,促進(jìn)高等教育事業(yè)持續(xù)向前發(fā)展。
(五)適度提高高等教育財政性投入占GDP的比例,消化歷史債務(wù),優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu),推進(jìn)高等教育事業(yè)健康、有序發(fā)展
貴州省高等學(xué)校編制年度收支預(yù)算方案時。是以財政撥款、事業(yè)收入作為主要收入,并按“量入為出、收支平衡”的原則進(jìn)行學(xué)校資金總量策劃的。從這一角度出發(fā),上述做法無可非議,但銀行向高校開放,使高校在解決教育經(jīng)費(fèi)不足問題上,有了較大的籌資空間。同時,給予一定的貼息資金,再加上這幾年對高?；窘ㄔO(shè)投入不足,必然導(dǎo)致學(xué)校貸款規(guī)模急速擴(kuò)大,形成沉重債務(wù),不能還本付息的財務(wù)風(fēng)險日漸突出。面對這一客觀事實(shí),為推進(jìn)高等教育的可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)適度提高高等教育事業(yè)財政性投入占GDP的比例,加大中央和省級財政投入,將其用于債務(wù)償還、專業(yè)特色建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)等項(xiàng)目,減輕負(fù)擔(dān),促進(jìn)高?？茖W(xué)管理,卸下包袱,輕裝上陣,實(shí)現(xiàn)“十一五”發(fā)展目標(biāo),更好地服務(wù)于貴州的經(jīng)濟(jì)社會。
