作者：呂立偉
上海會(huì)計(jì)2002.5
外派監(jiān)事會(huì)制度
——國(guó)有企業(yè)監(jiān)督體制的創(chuàng)新
呂立偉
國(guó)務(wù)院第283號(hào)令，公布了《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，標(biāo)志著國(guó)家向國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)制度的正式啟動(dòng)。建立以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心的監(jiān)事會(huì)制度，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中的一件大事，是從財(cái)務(wù)入手，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督并使之保值增值的重要措施，也是貫徹落實(shí)新《會(huì)計(jì)法》、加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的重大舉措。
一、外派監(jiān)事會(huì)制度產(chǎn)生的必要性
1．向國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀需要。由所有者派出監(jiān)事會(huì)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行有效的外部監(jiān)督，是保證國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中體現(xiàn)所有者意志。減少代理成本和防止“內(nèi)部人控制”的有效方法和途徑，以保障所有者的投資收益、資產(chǎn)增值、資金投入、聘任決策等權(quán)益落到實(shí)處。目前實(shí)行的由國(guó)務(wù)院直接向中央企業(yè)派出的監(jiān)事會(huì)制度，就是從組織結(jié)構(gòu)和細(xì)度安排上打破“內(nèi)部人控制”，確?！皟蓹?quán)分離”，維護(hù)國(guó)家所有者利益的較好組織形式和制度創(chuàng)新，更是現(xiàn)代企業(yè)的題中應(yīng)有之意。
2．向國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的迫切需要。我國(guó)日前正處在社會(huì)主義初級(jí)階段，資本市場(chǎng)、企業(yè)家市場(chǎng)、商品市場(chǎng)的形成和發(fā)育還剛剛起步，加上所有制不同、機(jī)制體制上差異，還無(wú)法對(duì)國(guó)企經(jīng)理起到真正的監(jiān)督約束作用。同時(shí)、由于干部制度改革的滯后，長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)企與行政級(jí)別掛鉤，“官本位”觀念濃厚，沒(méi)有企業(yè)家市場(chǎng)，沒(méi)有對(duì)在職經(jīng)營(yíng)者形成潛在壓力；考核評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有一套客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，激勵(lì)、約束、監(jiān)督機(jī)制都還在創(chuàng)建初期，有待于規(guī)范和完善。因此，由政府代表所有者向國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，對(duì)國(guó)有企業(yè)保值增值進(jìn)行有效監(jiān)督，在現(xiàn)階段是非常必要的，也是切實(shí)可行的。
3．向國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)是政企分開的現(xiàn)實(shí)需要。九屆人大一次會(huì)議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，明確了政企分開，從機(jī)構(gòu)設(shè)置到制度建設(shè)上都進(jìn)行了準(zhǔn)確的定位。政企分開，絕不意味著國(guó)家作為所有者，對(duì)半個(gè)世紀(jì)來(lái)全國(guó)人民辛辛苦苦積累起來(lái)的幾萬(wàn)億國(guó)有資產(chǎn)放任不管。而是在政府行政干預(yù)的“手”從國(guó)企“抽”出來(lái)的同時(shí)，伸出行使所有者監(jiān)督職能的“手”，保證了所有者監(jiān)督的真正到位。由國(guó)務(wù)院向中央企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，就是積極探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政企分開，最終從體制上、機(jī)制上建立健全規(guī)范的監(jiān)督約束制度，真正使國(guó)企按照法治的要求，走上自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的新道路。
二、以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心的監(jiān)事會(huì)制度的主要內(nèi)容
《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》規(guī)定，國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出，向國(guó)務(wù)院報(bào)告，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)活動(dòng)及企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行監(jiān)督，確保國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯。
外派監(jiān)事會(huì)制度可描述為“一、二、三、四、五”、工程。一項(xiàng)制度：就是政府派出所出的監(jiān)事會(huì)制度。其特點(diǎn)是中央企業(yè)的監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出所出，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，向國(guó)務(wù)院報(bào)告，是建立在《公司法》等法律基礎(chǔ)上的高層次外部監(jiān)督，是強(qiáng)有力的行政監(jiān)督手段。二條規(guī)定：即“強(qiáng)化政府對(duì)企業(yè)監(jiān)督，放手讓企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)”，為企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了外部環(huán)境。三個(gè)需要：即向國(guó)企派出監(jiān)事會(huì)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀需要，是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切需要，是政企分開的現(xiàn)實(shí)需要。四項(xiàng)職責(zé)：即檢查企業(yè)貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度的情況；檢查企業(yè)財(cái)務(wù)，查閱企業(yè)的財(cái)會(huì)資料及與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)有關(guān)的其他資料，驗(yàn)證企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、合法性；檢查企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益、利潤(rùn)分配、國(guó)家資產(chǎn)保值增值、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等情況；檢查企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)行為，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出獎(jiǎng)懲和任免建議。五種工作方式：即聽取企業(yè)負(fù)責(zé)人關(guān)于企業(yè)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)狀況和經(jīng)營(yíng)管理情況的匯報(bào)，在企業(yè)召開與監(jiān)督檢查事項(xiàng)有關(guān)的會(huì)議；查閱企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)帳簿等財(cái)會(huì)資料以及與經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)有關(guān)的其他一切資料；核查企業(yè)的財(cái)務(wù)。資產(chǎn)狀況，向職工了解情況、聽取意見，必要時(shí)要求企業(yè)負(fù)責(zé)人做出說(shuō)明；向財(cái)政、工商、稅務(wù)、審計(jì)、海關(guān)等有關(guān)部門和銀行調(diào)查了解企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)管理情況；監(jiān)事會(huì)主席根據(jù)監(jiān)督檢查的需要，列席或者委派監(jiān)事會(huì)其他成員列席企業(yè)的有關(guān)會(huì)議。
三、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與財(cái)會(huì)監(jiān)督的區(qū)別
監(jiān)事會(huì)監(jiān)督和財(cái)會(huì)監(jiān)督各有分工，各有側(cè)重，是不同層面上為了共同的目標(biāo)開展的監(jiān)督。具體講，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與財(cái)會(huì)監(jiān)督的區(qū)別體現(xiàn)在以下幾方面：（1）在監(jiān)督性質(zhì)上，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督是國(guó)家行使所有者權(quán)力的行政監(jiān)督，財(cái)會(huì)監(jiān)督是企業(yè)保證自身持續(xù)經(jīng)營(yíng)和加強(qiáng)內(nèi)部管理需要的業(yè)務(wù)監(jiān)督。（2）在監(jiān)督形式上，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，企業(yè)財(cái)會(huì)監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，兩種監(jiān)督來(lái)自不同的監(jiān)督主體。（3）在監(jiān)督過(guò)程上，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督是結(jié)果監(jiān)督，也叫事后監(jiān)督；企業(yè)財(cái)會(huì)監(jiān)督是全過(guò)程監(jiān)督，是事前、事中和事后監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。（4）在監(jiān)督力度上。監(jiān)事會(huì)監(jiān)督具有一定的權(quán)威性和綜合性、而企業(yè)財(cái)會(huì)監(jiān)督則具有相應(yīng)的專業(yè)性和經(jīng)常性。（5）在監(jiān)督手段上，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督手段以查帳為中心，監(jiān)事會(huì)進(jìn)駐企業(yè)查帳的方式多種多樣，既可以自己查，又可以組織企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門和委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)變，還可以建議國(guó)務(wù)院責(zé)成國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)。企業(yè)財(cái)會(huì)監(jiān)督手段貫穿于記帳、算帳和報(bào)帳全過(guò)程。（6）在監(jiān)督重點(diǎn)上，監(jiān)事會(huì)重點(diǎn)監(jiān)督企業(yè)整體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和財(cái)務(wù)報(bào)告，屬于較高層次的外部監(jiān)督；企業(yè)財(cái)會(huì)監(jiān)督是對(duì)每項(xiàng)具體經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)開支進(jìn)行監(jiān)督，屬基礎(chǔ)性內(nèi)控監(jiān)督。
可見，外派監(jiān)事會(huì)制度旨在強(qiáng)化企業(yè)的外部監(jiān)督，但不干預(yù)企業(yè)仿生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。參與對(duì)企業(yè)的外部宏觀治理，但不插手對(duì)企業(yè)的內(nèi)部微觀管理。國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督是屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的強(qiáng)制性的行政監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果得到法律認(rèn)可，具有很強(qiáng)的權(quán)威性和公正性。因此．監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的有效開展，必然有效地保證企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依法有序進(jìn)行，并可彌補(bǔ)和糾正企業(yè)內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督不實(shí)、不力、不到位等問(wèn)題，是對(duì)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督的一種再監(jiān)督。同時(shí)企業(yè)內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督的有效進(jìn)行，又為監(jiān)事會(huì)進(jìn)駐企業(yè)開展監(jiān)督檢查工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提供了重要的第一手真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的財(cái)會(huì)資料。二者互相促進(jìn)，相得益彰，缺一不可。
四、加強(qiáng)外派監(jiān)事會(huì)制度建設(shè)的若干思考
外派監(jiān)事會(huì)制度在我國(guó)尚處于初創(chuàng)階段，需要在今后的監(jiān)督實(shí)踐中不斷探索、完善。當(dāng)前，則必須認(rèn)真研究并亟待解決以下問(wèn)題。
一是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系問(wèn)題。以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，通過(guò)查帳對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策、經(jīng)營(yíng)管理情況和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的業(yè)績(jī)做出準(zhǔn)確、客觀、公正的評(píng)價(jià)，必須有一個(gè)既符合國(guó)有企業(yè)實(shí)際、又科學(xué)合理，既便于操作。又能得到政府各部門和社會(huì)中介組織廣泛認(rèn)同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。據(jù)了解，財(cái)政部前些年制定了資產(chǎn)負(fù)債率等10項(xiàng)考核指標(biāo)；經(jīng)貿(mào)委會(huì)同有關(guān)部委制定了類似的考核國(guó)企的指標(biāo)；監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)也組織有關(guān)專家學(xué)者起草論證并參照國(guó)際上通用的杜邦評(píng)價(jià)體系。這既給國(guó)有企業(yè)特別是財(cái)會(huì)部門增添了工作量，又有重復(fù)上報(bào)、政出多門的傾向，應(yīng)該妥善解決，盡快制定出一套具有概括性、適用性、科學(xué)性和可操作性的國(guó)企評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
二是如何依法開展監(jiān)督檢查的問(wèn)題。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法制經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)工作有《會(huì)計(jì)法》作依據(jù)，審計(jì)工作有《審計(jì)法》作依據(jù)。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行堅(jiān)強(qiáng)有力的監(jiān)督，也應(yīng)該制定《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督法》。從法律上保證代表國(guó)有資產(chǎn)所有者的監(jiān)事會(huì)成員在開展監(jiān)石工作時(shí)享有較為廣泛的調(diào)查取證機(jī)、查帳質(zhì)詢權(quán)、信息披露權(quán)和獎(jiǎng)懲任免建議權(quán)等。同時(shí)，在監(jiān)督過(guò)程中與財(cái)政、審計(jì)及中介機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作關(guān)系，也應(yīng)規(guī)范化、經(jīng)?；?、制度化。
三是如何正確處理好事前、事中、事后監(jiān)督的問(wèn)題?！稌盒袟l例》規(guī)定監(jiān)事會(huì)監(jiān)督屬于事后監(jiān)督范疇，其目的是為了做到政企分開，避免由于監(jiān)事會(huì)監(jiān)督而成為企業(yè)的新婆婆，這無(wú)疑是正確的。但是，從產(chǎn)權(quán)理論上講，所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督不可能僅僅停留在事后監(jiān)督一個(gè)環(huán)節(jié)上，企業(yè)的一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和財(cái)務(wù)收支必須體現(xiàn)所有者的意志和利益，這是任何社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度下的企業(yè)都必須遵循的基本原則。修改后的《會(huì)計(jì)法》從會(huì)計(jì)角度強(qiáng)化了對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、資金等各項(xiàng)管理工作的事前、事中。事后全程監(jiān)督，體現(xiàn)了所有者的意愿，維護(hù)了所有者的權(quán)益。如何在監(jiān)事會(huì)監(jiān)督檢查中處理好這些問(wèn)題，還有待于今后在監(jiān)督實(shí)務(wù)中摸索。以降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督質(zhì)量。
（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)南校區(qū)財(cái)政系）
