【摘要】 當(dāng)前新績(jī)效預(yù)算是世界各國(guó)預(yù)算改革的最大熱門(mén)。筆者認(rèn)為推行新績(jī)效預(yù)算至少需要四項(xiàng)技術(shù)支持:(1)完善的績(jī)效指標(biāo)體系;(2)全面的政府資產(chǎn)管理系統(tǒng);(3)基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府成本會(huì)計(jì)系統(tǒng);(4)強(qiáng)化的問(wèn)責(zé)機(jī)制。這些是由新績(jī)效預(yù)算的三個(gè)基本特征所決定的。雖然新績(jī)效預(yù)算是我國(guó)預(yù)算管理改革的長(zhǎng)期目標(biāo),但是目前我國(guó)暫不具備推行新績(jī)效預(yù)算的條件。
【關(guān)鍵詞】 新績(jī)效預(yù)算;基本特征;技術(shù)支持;適用性
新績(jī)效預(yù)算是當(dāng)前世界各國(guó)預(yù)算改革的最大熱門(mén)。據(jù)統(tǒng)計(jì),從20世紀(jì)90年代以來(lái)世界上50多個(gè)國(guó)家已經(jīng)采用了新績(jī)效預(yù)算。我國(guó)許多地方財(cái)政部門(mén)對(duì)新績(jī)效預(yù)算也表現(xiàn)出濃厚興趣。那么,到底新績(jī)效預(yù)算具有什么特征?新績(jī)效預(yù)算需要什么技術(shù)支持?我國(guó)是否具備推行新績(jī)效預(yù)算的條件?本文將對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、新績(jī)效預(yù)算的基本特征
世界銀行專(zhuān)家沙利文認(rèn)為,績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制,具體來(lái)說(shuō)就是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。
表1“德克薩斯州酒精和藥品濫用任務(wù)的新績(jī)效預(yù)算” 是西方國(guó)家所推行的新績(jī)效預(yù)算的典型實(shí)例。
從這一新績(jī)效預(yù)算實(shí)例可見(jiàn),新績(jī)效預(yù)算至少具有以下三個(gè)基本特征:
1.新績(jī)效預(yù)算構(gòu)建“目標(biāo)→結(jié)果→產(chǎn)出→預(yù)算”的邏輯關(guān)系,明確各項(xiàng)預(yù)算支出的績(jī)效目標(biāo),有利于提高公共資金的使用效益。傳統(tǒng)預(yù)算招致最大的批評(píng)在于預(yù)算支出缺乏明確的目標(biāo)與結(jié)果指標(biāo),導(dǎo)致公共資金使用效益低下。新績(jī)效預(yù)算的邏輯起點(diǎn)是政府意欲實(shí)現(xiàn)的某一方面的公共利益目標(biāo),該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要由若干量化的公共服務(wù)結(jié)果加以支持,而公共服務(wù)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)則需要政府部門(mén)提供若干公共服務(wù)產(chǎn)出,公共服務(wù)產(chǎn)出的提供需要公共資金的支持。由此可見(jiàn),新績(jī)效預(yù)算不僅闡述了傳統(tǒng)預(yù)算所描述的“花了多少錢(qián)”、“錢(qián)花在何處”,而且更明確了納稅人最為關(guān)心的“政府花錢(qián)所產(chǎn)生的結(jié)果如何”問(wèn)題。
2.新績(jī)效預(yù)算是以“成本”作為預(yù)算分配、預(yù)算考核的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)預(yù)算管理中預(yù)算分配、預(yù)算考核是以“支出”為基礎(chǔ)。從會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)角度而言,成本屬于權(quán)責(zé)發(fā)生制信息,而支出屬于現(xiàn)金收付制信息?？陀^地說(shuō),權(quán)責(zé)發(fā)生制與現(xiàn)金收付制各有千秋。但是權(quán)責(zé)發(fā)生制相較于現(xiàn)金收付制優(yōu)點(diǎn)在于它更有利于分清各屆政府、政府部門(mén)、政府項(xiàng)目、政府所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的績(jī)效(現(xiàn)金收付制相較于權(quán)責(zé)發(fā)生制最大優(yōu)點(diǎn)在于有利于預(yù)算執(zhí)行控制)。權(quán)責(zé)發(fā)生制下的成本信息是通過(guò)成本歸集、成本分配包括支出資本化與攤銷(xiāo)、折舊等一系列較為科學(xué)的程序而生成的,更有利于界定實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)所耗費(fèi)的代價(jià)。
3.新績(jī)效預(yù)算是產(chǎn)出型預(yù)算。傳統(tǒng)預(yù)算多屬于投入型預(yù)算。顧名思義,產(chǎn)出型預(yù)算與投入型預(yù)算的最大差異在于預(yù)算管理的關(guān)注點(diǎn)不同:產(chǎn)出型預(yù)算的關(guān)注點(diǎn)是預(yù)算產(chǎn)出/結(jié)果,要求部門(mén)單位管理者按照績(jī)效合同對(duì)預(yù)算產(chǎn)出/結(jié)果負(fù)責(zé),不再繼續(xù)管理、控制預(yù)算投入。投入型預(yù)算的關(guān)注點(diǎn)是預(yù)算投入,要求部門(mén)單位管理者按照法律法規(guī)以及預(yù)算的要求加強(qiáng)預(yù)算投入管理、控制,忽視對(duì)預(yù)算產(chǎn)出/結(jié)果管理。
投入型預(yù)算與產(chǎn)出型預(yù)算之間的差異在于對(duì)預(yù)算本質(zhì)認(rèn)識(shí)的不同:投入型預(yù)算的理論基礎(chǔ)系費(fèi)用論,即“政府部門(mén)辦事花錢(qián)”——政府部門(mén)維持運(yùn)轉(zhuǎn)并辦事需要花錢(qián);產(chǎn)出型預(yù)算的理論基礎(chǔ)系購(gòu)買(mǎi)論,“政府花錢(qián)向政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)結(jié)果”。所以,投入型預(yù)算主要是羅列政府部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)、辦事所要花費(fèi)的費(fèi)用項(xiàng)目如人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等,并且盡量細(xì)化費(fèi)用項(xiàng)目以便預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核。產(chǎn)出型預(yù)算主要是闡述政府意欲實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)以及所要購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)結(jié)果并詳細(xì)地說(shuō)明這些結(jié)果的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),其中包括這些公共服務(wù)的單位成本。
投入型預(yù)算有利于控制預(yù)算資金的使用,但是極易陷入一種“花了錢(qián)等于辦了事”陷阱,無(wú)法掌握“花了錢(qián)到底事辦得怎么樣”?；谫?gòu)買(mǎi)論的產(chǎn)出型預(yù)算下政府花錢(qián)向政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有著嚴(yán)格的“價(jià)廉物美”的要求,從而提高公共資金的使用效益。
二、實(shí)行新績(jī)效預(yù)算的技術(shù)支持
從新績(jī)效預(yù)算的基本特征可見(jiàn),實(shí)行新績(jī)效預(yù)算至少需要以下四項(xiàng)技術(shù)支持:
(一)完善的部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)體系
新績(jī)效預(yù)算首要特征在于為每一項(xiàng)目支出都設(shè)定明確的績(jī)效指標(biāo)并確定所要達(dá)到的水平。眾所周知,政府組織目標(biāo)具有多維性,至少包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等四個(gè)維度。這一性質(zhì)決定了政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)于企業(yè)組織績(jī)效評(píng)價(jià)更加復(fù)雜、更加困難。設(shè)計(jì)科學(xué)的、合理的、有效的指標(biāo)體系是政府績(jī)效預(yù)算乃至政府績(jī)效管理的首要問(wèn)題也是首要難題。指標(biāo)體系建設(shè)的主要問(wèn)題包括:(1)用什么指標(biāo)體系來(lái)衡量項(xiàng)目支出的效益;(2)多維指標(biāo)體系中各指標(biāo)相對(duì)重要性(即權(quán)重);(3)到底什么是高水平或低水平(指標(biāo)賦值)。
(二)全面的政府資產(chǎn)管理系統(tǒng)
新績(jī)效預(yù)算的重要特征還在于以成本作為預(yù)算分配、預(yù)算考核的基礎(chǔ),而資產(chǎn)使用成本或折舊是政府部門(mén)完成績(jī)效目標(biāo)所耗費(fèi)的重要成本之一。所以,西方國(guó)家在推行新績(jī)效預(yù)算過(guò)程中通常配套地推行“政府部門(mén)繳納辦公室租金”政府資產(chǎn)管理做法,如美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要向美國(guó)總務(wù)署繳納辦公室租金,甚至一些國(guó)家如新西蘭政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)繳納資本費(fèi)(Capital Charge)。從政府整體而言,“政府部門(mén)繳納辦公室租金”做法并不影響政府運(yùn)行成本,但是卻對(duì)政府部門(mén)單位績(jī)效管理包括績(jī)效預(yù)算有著重要影響。
計(jì)算政府部門(mén)資產(chǎn)使用成本或折舊成本必須掌握政府部門(mén)在完成績(jī)效目標(biāo)過(guò)程中到底使用了哪些資產(chǎn)。所以,推行績(jī)效預(yù)算需要全面的政府資產(chǎn)管理加以支持。
(三)基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府成本會(huì)計(jì)系統(tǒng)
前已述及,新績(jī)效預(yù)算以成本作為預(yù)算分配、預(yù)算考核的基礎(chǔ),而成本信息是權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)所生成的信息。所以,推行新績(jī)效預(yù)算需要進(jìn)行政府會(huì)計(jì)配套改革尤其需要推行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革、構(gòu)建政府成本會(huì)計(jì)系統(tǒng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為政府部門(mén)不以盈利為目的,政府活動(dòng)不計(jì)盈虧,政府會(huì)計(jì)不計(jì)提折舊,政府會(huì)計(jì)不必進(jìn)行成本核算。時(shí)至今日這一觀念已經(jīng)嚴(yán)重落伍。為了支持政府績(jī)效管理,國(guó)際政府會(huì)計(jì)中政府成本異軍突起,成為20世紀(jì)90年代以來(lái)政府會(huì)計(jì)最重大的發(fā)展。政府會(huì)計(jì)不計(jì)盈虧不能等同于政府會(huì)計(jì)不進(jìn)行成本核算。以法國(guó)2006年推行的涵蓋預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)、成本會(huì)計(jì)系統(tǒng)的中央政府會(huì)計(jì)體系為例,其成本會(huì)計(jì)系統(tǒng)就是采用項(xiàng)目預(yù)算,對(duì)每一項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的成本控制和績(jī)效評(píng)價(jià)。
(四)強(qiáng)化的問(wèn)責(zé)機(jī)制
新績(jī)效預(yù)算應(yīng)下放權(quán)力,給予部門(mén)單位管理者更大權(quán)力。政治學(xué)基本原則之一是“權(quán)力與責(zé)任相對(duì)等”。既然讓部門(mén)單位管理者對(duì)預(yù)算產(chǎn)出/結(jié)果負(fù)責(zé),那么管理者應(yīng)當(dāng)有權(quán)控制投入,包括人事權(quán)、資產(chǎn)購(gòu)置、處置權(quán)等。如果新績(jī)效預(yù)算下還像傳統(tǒng)預(yù)算那樣控制預(yù)算投入,同時(shí)又要求部門(mén)單位對(duì)績(jī)效負(fù)責(zé),顯然不科學(xué),也對(duì)部門(mén)單位管理者不公平。舉例說(shuō)明,既然要求部門(mén)單位管理者對(duì)績(jī)效負(fù)責(zé),那么部門(mén)單位管理者就有權(quán)自己選擇雇傭效率高的雇員、解雇效率低的雇員,否則部門(mén)單位充斥“不干活又要搗蛋”的雇員同時(shí)又不能開(kāi)除,部門(mén)單位管理者如何提高部門(mén)單位績(jī)效呢?
同樣基于“權(quán)力與責(zé)任相對(duì)等”,權(quán)力下放應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化的問(wèn)責(zé)機(jī)制為基礎(chǔ)。權(quán)力下放給部門(mén)單位管理者,部門(mén)單位管理者就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任,對(duì)部門(mén)單位產(chǎn)出/結(jié)果的績(jī)效負(fù)責(zé),獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。賦予權(quán)力后,沒(méi)有實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)或以權(quán)謀私,就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任如減少薪酬直至解雇。下放權(quán)力而無(wú)問(wèn)責(zé)機(jī)制,極有可能造成部門(mén)單位管理者以此圖私利,從而引起公共部門(mén)管理混亂!
三、新績(jī)效預(yù)算在我國(guó)的適用性
財(cái)政部對(duì)于新績(jī)效預(yù)算在我國(guó)適用性的基本判斷,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是預(yù)算改革的方向,但目前做不到,因?yàn)檫€不具備推行績(jī)效預(yù)算的條件。主要是現(xiàn)在還沒(méi)有做到把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理的范圍,也未能準(zhǔn)確地把握完成績(jī)效目標(biāo)需耗費(fèi)的成本。
在新績(jī)效預(yù)算風(fēng)靡全球的背景下,筆者認(rèn)為財(cái)政部這一判斷非常理性。筆者也主張目前在我國(guó)暫不宜推行新績(jī)效預(yù)算,主要理由是推行新績(jī)效預(yù)算需一定的技術(shù)支持,尤其需要前文所提到的四項(xiàng)基礎(chǔ)條件,而目前我們這四項(xiàng)條件要么不完善,要么不具備。
(一)我國(guó)預(yù)算支出績(jī)效指標(biāo)體系探索剛剛起步
我國(guó)暫不具備推行績(jī)效預(yù)算不等于不講求預(yù)算支出績(jī)效。我國(guó)以績(jī)效考評(píng)為突破口,探索科學(xué)、合理的預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系,為將來(lái)推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革夯實(shí)基礎(chǔ)。如2005年財(cái)政部頒布《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》(財(cái)預(yù)[2005]86號(hào)文)用于統(tǒng)一規(guī)范、指導(dǎo)各類(lèi)財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)?？梢?jiàn),目前我國(guó)剛剛開(kāi)始探索科學(xué)、合理的預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)體系,其體系完善還任重道遠(yuǎn)。(二)我國(guó)政府部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)管理還非常薄弱
雖然2006年財(cái)政部以35號(hào)、36號(hào)部長(zhǎng)令頒布了新《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》,為各級(jí)財(cái)政部門(mén)規(guī)范管理各級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),但客觀地說(shuō),目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理仍然非常薄弱。其中尤為突出的問(wèn)題是歷史上由于我國(guó)財(cái)權(quán)過(guò)于分散,行政事業(yè)單位除了財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金渠道可以形成資產(chǎn),同時(shí)還有資產(chǎn)購(gòu)置的其他資金渠道如預(yù)算外資金。這不僅造成目前財(cái)政部門(mén)難以掌握部門(mén)單位所占有、使用的全部資產(chǎn),更衍生資產(chǎn)管理其他問(wèn)題,如資產(chǎn)占有使用不公等等。這一狀況直接造成財(cái)政部門(mén)難以準(zhǔn)確地掌握部門(mén)單位在完成績(jī)效目標(biāo)過(guò)程中所耗費(fèi)的代價(jià),影響政府績(jī)效管理工作的開(kāi)展。
(三)我國(guó)政府會(huì)計(jì)尚無(wú)法核算成本
雖然我國(guó)早已開(kāi)始醞釀?wù)畷?huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革,但是權(quán)責(zé)發(fā)生制改革影響深刻,需穩(wěn)步推進(jìn)。所以,目前我國(guó)政府會(huì)計(jì)仍是以現(xiàn)金收付制為主要基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)。我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)幾乎沒(méi)有進(jìn)行成本核算,尚只能提供傳統(tǒng)預(yù)算收支信息,難以提供新績(jī)效預(yù)算所需的、以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的成本信息。甚至政府會(huì)計(jì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本核算的觀念還不為廣大政府會(huì)計(jì)工作者所接受!這一政府會(huì)計(jì)現(xiàn)狀也造成我國(guó)目前暫時(shí)難以推行新績(jī)效預(yù)算。
(四)我國(guó)公共部門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)制弱化
雖然近年來(lái)我國(guó)在大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí),也不遺余力地推進(jìn)行政管理體制改革,但是總體上我國(guó)公共部門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)制還是較為弱化的。近年來(lái)審計(jì)署審計(jì)報(bào)告披露了大量我國(guó)公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題,多數(shù)問(wèn)題成為“屢審屢犯、屢犯屢審”的頑疾,一直難以根除,如部門(mén)“小金庫(kù)”問(wèn)題。這實(shí)際上就是我國(guó)公共部門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)制包括財(cái)務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制弱化的重要表現(xiàn)。而問(wèn)責(zé)機(jī)制弱化情況下權(quán)力下放可能會(huì)導(dǎo)致更大的公共管理混亂,人事權(quán)下放則極有可能導(dǎo)致任人唯親現(xiàn)象泛濫。但權(quán)力不下放就無(wú)法推行真正意義上的新績(jī)效預(yù)算?！?
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