【摘要】本文在闡述了實行政府審計結(jié)果公開制意義的基礎(chǔ)上，揭示了我國實施審計結(jié)果公開化面臨的問題，并提出了完善我國政府審計結(jié)果公開機制的建議。
【關(guān)鍵詞】政府審計 審計結(jié)果 公開機制
政府審計結(jié)果公開機制是經(jīng)批準(zhǔn)的政府審計結(jié)果向社會公眾提供過程中的一系列正式規(guī)則、非正式約束和它們的執(zhí)行機制的總稱。國家審計署為進一步加大審計結(jié)果公開的力度，于2003年審計署發(fā)布的《2003～2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中規(guī)定：“審計系統(tǒng)要大力推行審計結(jié)果公告制度。到2007年，除涉及國家機密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，全部向社會公告?！?公開政府審計結(jié)果[①]是近年來我國公共信息透明度提高的最突出表現(xiàn)，是我國強化公民對國家行政和財政財務(wù)監(jiān)督的重大舉措。
一、政府審計結(jié)果公開機制的意義
政府審計結(jié)果公開機制的意義不僅在于它改變了政府審計結(jié)果的溝通模式，更為重要的是審計結(jié)果公開機制實現(xiàn)了審計監(jiān)督機制與輿論監(jiān)督機制的有機結(jié)合，將會強有力地制約和監(jiān)督政府權(quán)力、增強對政府公共財政管理的監(jiān)督效果，充分發(fā)揮審計的威懾作用，從而促進政府行政方式的轉(zhuǎn)變。政府審計結(jié)果公開機制的運行使得政府審計機關(guān)由消極地應(yīng)政府行政機關(guān)以及人大的要求提供審計結(jié)果，變?yōu)榉e極地向社會公開。 “陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察” 美國大法官布南代斯經(jīng)典性的闡述形象地說明了監(jiān)管及其信息透明度的要義。政府審計結(jié)果公開機制提高了政府審計結(jié)果的可獲得性，保障了社會公眾對公共信息的知情權(quán)，可以充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。
政府審計結(jié)果公開機制的作用是雙重的，其有效運行同樣會促進政府審計機關(guān)的受托責(zé)任的履行。政府審計的本質(zhì)是接受人民的委托，肩負著向社會公眾提供關(guān)于政府公共責(zé)任履行狀況信息的公共審計服務(wù)。審計結(jié)果是政府審計機關(guān)工作成果的最終反映，將其公諸于眾，同樣可以提高審計執(zhí)法透明度、改善審計環(huán)境、增強公眾對政府和審計機關(guān)的信任程度，從而完善審計監(jiān)督機制，促進政府審計質(zhì)量的提高。 二、我國政府審計結(jié)果公開機制中存在的問題
（一）政府審計結(jié)果公開缺少法律上的“硬約束”
《審計法》中規(guī)定：“審計機關(guān)可以向有關(guān)政府部門通報或向社會公布審計結(jié)果?！边@是我國最早涉及審計結(jié)果公開化的法律文件，但沒有涉及對審計結(jié)果公告內(nèi)容的具體描述。該法在規(guī)定中對“公布”采用了“可以”的表述，使得公開的責(zé)任成為帶有任意性的自由裁量，這實際上導(dǎo)致國家審計監(jiān)督仍然限于內(nèi)部監(jiān)督的情形，弱化了法律制度應(yīng)有的強制性。2001年頒布的《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準(zhǔn)則》和2002年頒布的《審計署審計結(jié)果公告試行辦法》等規(guī)范性文件，雖然規(guī)范了文本，向社會公告審計結(jié)果的行為，成為審計結(jié)果公告的重要依據(jù)，但這些規(guī)定、制度在立法層次上屬于部門規(guī)章，其操作依據(jù)的法律地位和效力明顯低于法律和行政法規(guī)，內(nèi)容變動頻繁，執(zhí)行的隨意性較大，缺乏法律應(yīng)具有的約束力。法規(guī)用語要求準(zhǔn)確、嚴密，執(zhí)行者必須嚴格遵守和執(zhí)行其規(guī)定，無法根據(jù)自身需要利用其中用語的模糊性來滿足自身的利益。我國目前出臺的審計公告中的有關(guān)規(guī)定卻無法作到這些[②]，缺乏制度法規(guī)的嚴密性和實施程序的具體規(guī)定。
（二）政府審計結(jié)果公開的程序缺乏規(guī)范性
這里所關(guān)注的審計結(jié)果公開程序主要是指政府審計結(jié)果從最終形成到正式對公眾公開中間所經(jīng)歷的一系列環(huán)節(jié)及其先后次序。
目前與政府審計結(jié)果公開相關(guān)的法規(guī)只是籠統(tǒng)地強調(diào)了公開的審批程序，然而實際做法中的公開程序也大都是非透明的，所以公開程序非規(guī)范性的問題非常明顯。具體表現(xiàn)為：程序控制過于單一，單純突出審批程序，忽視公開程序的整體性安排，比如預(yù)公開程序等；審批程序透明度低，沒有突出聽證環(huán)節(jié)；對已明確的各環(huán)節(jié)任務(wù)的完成沒有嚴格的時間限定；對于重要事項和一般事項的劃分不明確。此外審批程序過于繁多，將會導(dǎo)致無法真實、全面反映審計結(jié)果?！秾徲嬍饘徲嫿Y(jié)果公告試行辦法》第六條規(guī)定了審計結(jié)果公告應(yīng)符合的審批程序，這就造成每年向人大報告的審計結(jié)果往往要經(jīng)過審計機關(guān)、政府層層審核把關(guān)，而很多問題在審核把關(guān)中被截留，使得審計結(jié)果難以及時、準(zhǔn)確上報，對外公布的審計結(jié)果，不能全面真實地反映審計情況。
政府審計結(jié)果公開程序是整個公開機制的起點，其非規(guī)范化對審計結(jié)果公開的及時性、風(fēng)險性以及信息的可信度都會產(chǎn)生直接消極影響，同時也會給危害公眾的“潛規(guī)則”的產(chǎn)生以可乘之機。
（三）公開與保密之間的尺度難以衡量
《審計署審計結(jié)果公告試行辦法》第八條規(guī)定，“公告審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)依法保守國家秘密和被審計單位及相關(guān)單位的商業(yè)秘密?！彪m然保守審計秘密是嚴肅執(zhí)法、公正辦案的客觀需要，但是公開與保密之間沒有明顯的沖突。因為審計結(jié)果必然涉及很多國家財政財務(wù)收支的內(nèi)容，公告后對于是否違反了公告規(guī)定而泄露了國家機密，影響國家和社會的安定團結(jié)沒有一個確切的標(biāo)準(zhǔn)，所以衡量保密的程度很難確定。把握執(zhí)行公開的層次、保密程度的尺度是處理好公開與保密之間問題的關(guān)鍵特別是涉及到一些重案和要案。目前我國對審計密級的確定不規(guī)范，對審計信息秘密的性質(zhì)、重要程度把握，沒有相應(yīng)的執(zhí)行程序。
（四）信息反饋機制弱化
政府審計結(jié)果公開機制是一個雙向的信息溝通的循環(huán)模式，不僅包括信息發(fā)出的傳遞機制，還包括信息反饋機制。傳播的價值是在傳者與受眾的相互作用中實現(xiàn)的，傳播的本質(zhì)就是傳播者與傳播對象之間的一個相互交流、溝通和影響的雙向過程。 但信息反饋機制在目前的公開機制中屬于薄弱環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有的關(guān)于審計結(jié)果公開的準(zhǔn)則與規(guī)范中沒有任何關(guān)于審計結(jié)果信息反饋問題的規(guī)定和指引，說明審計機關(guān)并沒有充分重視開發(fā)反饋資源。反饋機制的弱化使得審計機關(guān)無法利用這條通道與公眾進行溝通，這對審計結(jié)果本身的優(yōu)化和信息傳遞機制的改進以及傳播者對自身的調(diào)整會造成很大的損失。 三、對策與建議
（一）完善審計法，強化審計結(jié)果公開的硬約束 應(yīng)該將審計法中審計結(jié)果公開的“軟約束”變?yōu)椤坝布s束”，即應(yīng)該增加明確的審計結(jié)果必須公開的條款，或修正原有條款的內(nèi)容，為審計結(jié)果公開提供直接的法律保障。此外還應(yīng)大力推進與政府審計結(jié)果公開相關(guān)的理論研究，以保證公開機制的科學(xué)性。
（二）制定、健全審計結(jié)果公開程序的具體法規(guī) 造成政府審計結(jié)果公開程序不規(guī)范的原因是多方面的，其中最直接的原因就是現(xiàn)有的與審計結(jié)果公開直接相關(guān)的正式規(guī)則不夠完善。西方國家的實踐經(jīng)驗是法律規(guī)范應(yīng)該貫穿于政府信息公開的全過程。目前我國和審計結(jié)果公開相關(guān)的正式規(guī)則過于簡單和籠統(tǒng)，缺少對政府審計結(jié)果公開的重要制度的詳盡規(guī)定。這樣就造成了審計機關(guān)在公布審計結(jié)果時，表面上是有法可依，而實際上卻無章可循的困惑局面，公開的程序自然也就無法規(guī)范化。因此首先要將缺位的法律法規(guī)補充完整。從長遠發(fā)展的角度看，不僅審計結(jié)果公開需要相關(guān)的法律法規(guī)的支撐，國家其他方面的信息公開也需要“法”的支持和約束，所以將缺位的法律法規(guī)補充完整是必然的趨勢。西方國家的法規(guī)建設(shè)值得我們借鑒：北歐是世界上最早建立官方信息公開制度的地區(qū)，在18世紀(jì)初，就制定了《新聞自由法》，此后其他國家也先后制定了各類與信息公開相關(guān)的專門法，比如英國的《數(shù)據(jù)保護法》和《個人資料查詢法》，美國的《信息自由法》、《陽光下的政府法》、《保密法》等等。實踐證明，制定專門法對促進和保障國家信息的有效傳播起到了積極作用；其次要擴充現(xiàn)有的法律法規(guī)。可以在現(xiàn)有的具體規(guī)則和實施辦法等法規(guī)中，對審計結(jié)果公開的原則、條件、范圍、程序、責(zé)任后果、對新聞媒體的權(quán)利、責(zé)任、社會公眾的權(quán)利、責(zé)任以及信息反饋的程序和處理等重要問題進行擴充，制定詳盡的規(guī)定，以真正做到審計結(jié)果公開機制的運行不僅有法可依，而且有章可循。
（三）遵守保密原則，依法公開審計結(jié)果 按照各國保密立法普遍遵循的“公開為正常，保密屬例外”原則，處理好保密和透明的關(guān)系是依法公開審計結(jié)果的關(guān)鍵。執(zhí)行時應(yīng)從國家安全、社會安定的全局利益出發(fā)，實行分類分級進行公開，有些審計結(jié)果可全部公開，有些不能全部公開，或暫時不能公開，或全部不能公開。為防止其任意性的發(fā)生應(yīng)制定相關(guān)法律明確必須公布和不宜公布的內(nèi)容，使審計機關(guān)做到依法公布審計結(jié)果。如，外資運用審計結(jié)果、國家重要產(chǎn)品涉及的財務(wù)數(shù)據(jù)、容易影響社會安定的審計結(jié)果等，要適當(dāng)進行技術(shù)處理，以防泄密，給國家安全和人民生活安定帶來威脅。在公告形式上，如審計機關(guān)舉辦新聞發(fā)布會，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)和登記手續(xù)，依法保守國家秘密，充分考慮可能產(chǎn)生的社會影響。
（四）建立政府審計機關(guān)的信息反饋機制 由于審計信息的受眾比較分散和隱蔽，所以收集反饋信息有很大的難度。若要有效地收集信息，有必要采取多種方式，為公眾發(fā)表意見提供便利的條件。這些可能的方式包括媒體的書面調(diào)查、通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查；審計機關(guān)自身的走訪調(diào)查以及通過網(wǎng)絡(luò)平臺接收公眾的反饋信息等。收集到的信息首先要通過信息處理系統(tǒng)對其進行整理和分析，找出其中的內(nèi)在聯(lián)系，分析公眾對審計結(jié)果需要的特點和規(guī)律，而后再作為審計機關(guān)進行決策的依據(jù)。
參考文獻：
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[①] 審計結(jié)果公開有層次和范圍之分，向人大公開也是一定范圍內(nèi)政府審計結(jié)果公開，但本文所界定的范圍是指向社會公眾公開這一層次。
[②] 如2001年頒布的《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準(zhǔn)則》規(guī)定應(yīng)公布信息有：“本級人民政府或上級審計機關(guān)要求向社會公布的；社會公眾關(guān)注的；其他需要向社會公布的?！逼渲惺褂玫摹肮婈P(guān)注的”，“需要向社會公布的”這類模糊性語言，缺乏作為法律依據(jù)所應(yīng)具備的專業(yè)語言的準(zhǔn)確性和剛性。另外《準(zhǔn)則》中關(guān)于審批程序的制定過于抽象、原則，授權(quán)審計的審批權(quán)限問題、重大事項的內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)問題均沒有明確，使得具體實施程序操作隨意性較大，無法保證結(jié)果的準(zhǔn)確性。如對公告方式只提到由審計機關(guān)主動公告，公告什么，何時公告，公告到何種程度，均未有明確規(guī)定。
作者：趙明 文章來源：新疆財經(jīng)學(xué)院2004級研究生
