2001年,國務(wù)院確定幾個(gè)有代表性的部門進(jìn)行改革試點(diǎn),各省的改革試點(diǎn)也進(jìn)一步增加,當(dāng)前已經(jīng)明文規(guī)定我國行政事業(yè)單位要正式采用集中支付制度。
1.國庫集中支付的定義與意義
1.1 國庫集中支付的定義
國庫集中支付指的是由過去財(cái)政部門根據(jù)行政事業(yè)單位的年度預(yù)算代編用款計(jì)劃,每月初,一次性撥付全月的資金給行政事業(yè)單位,改為由行政事業(yè)單位根據(jù)年度預(yù)算提出分月用款計(jì)劃,在計(jì)劃范圍內(nèi)依據(jù)實(shí)際需要提出用款申請(qǐng),由國庫支付系統(tǒng)將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。
1.2 國庫集中支付的意義
當(dāng)前會(huì)計(jì)集中核算制度與國庫集中支付制度在實(shí)際操作上具有一致性,但與國庫集中支付制度相比,還是存在許多不足。
1.2.1 國庫集中支付制度其責(zé)任主體更加明確
我國新《會(huì)計(jì)法》規(guī)定各單位必須根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,填制會(huì)計(jì)憑證,登記會(huì)計(jì)賬簿,編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。這就從法律上規(guī)定了各單位必須設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員記錄本單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。而實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度后取消了各行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員,會(huì)計(jì)賬簿放在核算中心,單位財(cái)務(wù)的核算職能和責(zé)任全部集中到核算中心,造成了會(huì)計(jì)主體與會(huì)計(jì)人員的分離、資金使用與資金核算的分離。單位只設(shè)報(bào)賬員,向核算中心報(bào)賬,由核算中心代理記賬。實(shí)際上,核算中心已經(jīng)承擔(dān)了部分會(huì)計(jì)責(zé)任,而集中核算原則規(guī)定各單位仍是會(huì)計(jì)主體,要承擔(dān)會(huì)計(jì)法律責(zé)任。這樣一來,一旦出現(xiàn)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量問題該由誰來負(fù)責(zé),是核算中心負(fù)責(zé)還是由行政事業(yè)單位承擔(dān)?而實(shí)行國庫集中支付制度,仍由預(yù)算單位自己進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)主體地位明確,會(huì)計(jì)責(zé)任也明確,避免了責(zé)任難以界定的難題。
1.2.2 國庫集中支付制度更有利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)物資管理
實(shí)行集中核算后,會(huì)計(jì)核算移至核算中心,但是財(cái)產(chǎn)物資仍由原單位進(jìn)行管理。在這種財(cái)產(chǎn)物資管理與會(huì)計(jì)核算相分離的情況下,很容易造成單位的財(cái)務(wù)管理職能弱化。如果財(cái)產(chǎn)物資的變動(dòng)沒有涉及貨幣資金的流動(dòng),如接受固定資產(chǎn)捐贈(zèng),核算單位如未及時(shí)報(bào)告會(huì)計(jì)核算中心作相應(yīng)的賬務(wù)處理,會(huì)計(jì)核算中心便無法反映資產(chǎn)的真實(shí)情況,容易造成賬實(shí)不符,形成賬外資產(chǎn),導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。國庫集中支付制度將恢復(fù)單位的會(huì)計(jì)核算功能,使行政事業(yè)單位集中會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理職能為一體,能有效阻止上述情況發(fā)生。
2.完善我國行政事業(yè)單位國庫集中支付制度的對(duì)策
國庫集中支付制度的建立必須與財(cái)政資金的管理運(yùn)轉(zhuǎn)特性相符合。財(cái)政資金不同于以增值為主要目的民間資金,其使用必須體現(xiàn)出政策性強(qiáng)、控制性高、透明性大、效益性好的特點(diǎn)。
2.1 財(cái)政支出細(xì)化
為便于集中支付,應(yīng)對(duì)財(cái)政支出按性質(zhì)進(jìn)行分類,針對(duì)資金的不同性質(zhì)通過不同途徑和方式進(jìn)行管理和支付。一是直接支出,也稱采購性支出,由政府采購管理部門通過對(duì)招投標(biāo)過程和合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)督,并根據(jù)合同金額通知集中支付機(jī)構(gòu)安排撥款。二是間接支出,也稱為轉(zhuǎn)移支出,主要包括對(duì)個(gè)人、對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼、對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付支出等,它的特點(diǎn)是不能直接形成購買力,這部分支出由集中支付機(jī)關(guān)按預(yù)算和支出進(jìn)度安排撥款。對(duì)于這兩種支出的核算,直接支出管理比較簡單,集中支付機(jī)構(gòu)根據(jù)政府采購機(jī)構(gòu)提供的采購協(xié)議以及相關(guān)驗(yàn)收文書通過銀行即可直接將資金劃撥到供貨商賬戶,完成支出過程。間接支出的支付比較復(fù)雜些,按照聞接支出金額和性質(zhì),又可分為大額集中開支和小額零星開支,大額集中開支,如統(tǒng)發(fā)工資、上下級(jí)轉(zhuǎn)移支付等;小額零星開支,如單位日常公務(wù)開支等。大額集中開支核算,按照改革后國庫集中支付模式也較為簡單,如統(tǒng)發(fā)工資,集中支付機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一發(fā)放工資系統(tǒng),將當(dāng)月工資發(fā)放額度提交財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu),國庫管理機(jī)構(gòu)按照此額度將款項(xiàng)一筆撥付至工資代理發(fā)放銀行。小額開支十分繁雜,較難處理,各地可根據(jù)行政事業(yè)單位賬戶管理模式建立相應(yīng)的核算體系,如取消單位賬戶可由財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)全部核算,對(duì)繼續(xù)保留單位賬戶的可由各行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)此塊資金的開支和核算。
2.2 建立高效的財(cái)政管理信息系統(tǒng)
財(cái)政管理信息系統(tǒng)是實(shí)行國庫集中收支制度的技術(shù)基礎(chǔ),也是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最終結(jié)果。財(cái)政管理信息系統(tǒng)是財(cái)政管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化,一般包括預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)、國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)和債務(wù)管理系統(tǒng)等一系列信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。通過這些管理系統(tǒng),可以節(jié)省財(cái)政管理的時(shí)間,充分收集財(cái)政管理所需的資料,提高財(cái)政管理效率。在高效而健全的財(cái)政管理信息系統(tǒng)下,國庫集中收支制度才能最大程度地發(fā)揮效用。尤其是國庫收支的賬務(wù)系統(tǒng)和國庫支付管理系統(tǒng),實(shí)質(zhì)上就是國庫集中收支制度的組成部分。通過國庫收支的賬務(wù)系統(tǒng),既可以克服集中收支、分散核算的缺點(diǎn),又可以克服集中收支、集中核算的缺點(diǎn),實(shí)現(xiàn)集中收支、集中核算與分散核算的有機(jī)結(jié)合。這種理想的模式下,既有利于國家對(duì)國庫資金收支逐筆管理審查,也有利于各行政事業(yè)單位對(duì)自身收支狀況的充分掌握和分析管理。
2.3 簡化行政事業(yè)單位辦事程序
財(cái)政國庫集中支付改革原則之一就是要方便單位用款,但很多單位普遍反映在預(yù)算指標(biāo)的下達(dá),用款計(jì)劃的申報(bào)、批復(fù)、支付手續(xù)方面還需要進(jìn)一步規(guī)范和簡化。在簡化用款計(jì)劃編報(bào)手續(xù)方面,比如經(jīng)常性支出預(yù)算可由支付中心按照均衡原則直接生成月度計(jì)劃并下達(dá)各行政事業(yè)單位,工資計(jì)劃由支付中心根據(jù)各行政事業(yè)單位應(yīng)發(fā)工資數(shù)直接生成用款計(jì)劃,無需行政事業(yè)單位再層層上報(bào),同時(shí)也減少了審批環(huán)節(jié),這樣就可以大大簡化單位用款計(jì)劃的申報(bào)手續(xù)。行政事業(yè)單位的支付業(yè)務(wù),尤其是授權(quán)支付業(yè)務(wù),行政事業(yè)單位既要填寫財(cái)政授權(quán)支付憑證,又要填寫銀行支付結(jié)算票據(jù),而且財(cái)政授權(quán)支付憑證只能在行政事業(yè)單位開設(shè)零余額賬戶的代理銀行辦理支付,手續(xù)繁瑣,給用款單位帶來不少麻煩。我們至少可以通過支付中心與各級(jí)行政事業(yè)單位、代理銀行之間的網(wǎng)絡(luò)支持,不再使用紙質(zhì)授權(quán)支付憑證,實(shí)現(xiàn)與代理銀行網(wǎng)上數(shù)據(jù)的傳遞和支付,使行政事業(yè)單位用款更加及時(shí)、便利,同時(shí)還可以考慮與銀行協(xié)商,統(tǒng)一銀行支付票據(jù),減少單位支付票據(jù)的使用數(shù)量。
2.4 建立健全監(jiān)督制約機(jī)制
建立一個(gè)健全的監(jiān)督制約機(jī)制是為了保證國庫資金的有效運(yùn)用,其應(yīng)該包括國庫部門自身的監(jiān)督職能、國庫內(nèi)部各相關(guān)部門之間的監(jiān)督、國庫相關(guān)業(yè)務(wù)往來的外部監(jiān)督;日常的監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督;事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。當(dāng)然這些監(jiān)督又是相互交叉的,具體地說,應(yīng)健全國庫部門自身對(duì)國庫資金收支的監(jiān)督職能尤其是國庫支付部門對(duì)國庫資金的運(yùn)用應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的逐筆審核制度;建立國庫管理部門與國庫出納部門的相互監(jiān)督的內(nèi)部控制制度:中央銀行應(yīng)嚴(yán)格依照國庫支付機(jī)構(gòu)的撥付指令行事,對(duì)商業(yè)銀行辦理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督;財(cái)政部門應(yīng)對(duì)國庫資金運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)控;政府審計(jì)部門應(yīng)結(jié)合財(cái)政國庫管理制度,加強(qiáng)對(duì)國庫資金運(yùn)行的外部監(jiān)督;各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也應(yīng)嚴(yán)格履行自身職責(zé),加強(qiáng)對(duì)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督;政府支出部門和供應(yīng)商也應(yīng)該具有對(duì)國庫資金的結(jié)算速度和效率進(jìn)行監(jiān)督義務(wù)。
總之,只要我們認(rèn)真借鑒發(fā)達(dá)國家的國庫支付模式和改革進(jìn)程,從機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)算帳戶設(shè)置、預(yù)算體制改革著手,明確財(cái)政國庫內(nèi)部機(jī)構(gòu)職責(zé),細(xì)化財(cái)政支出,完善財(cái)政管理信息系統(tǒng),加強(qiáng)對(duì)國家預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督和政府支出部門內(nèi)部監(jiān)督,我國行政事業(yè)單位國庫集中支付改革一定能夠取得全面成功。
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