。建立一整套適合領(lǐng)導(dǎo)如何管理和控制本單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度,對(duì)于保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的及時(shí)和準(zhǔn)確,改善事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀,在實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作中有效地施行顯得尤為重要。
一、內(nèi)部控制制度不能完全等同于會(huì)計(jì)控制
目前,不少事業(yè)單位的管理人員對(duì)內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)存在一些誤區(qū),認(rèn)為內(nèi)部控制制度就是單位內(nèi)部成本控制、內(nèi)部資產(chǎn)安全控制、內(nèi)部資金控制,即內(nèi)部會(huì)計(jì)控制。因此,對(duì)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)停留在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制上,參與內(nèi)控管理的也僅僅是財(cái)務(wù)人員。其實(shí),內(nèi)部控制從管理結(jié)構(gòu)上來(lái)看,可由會(huì)計(jì)控制和管理控制兩個(gè)方面構(gòu)成。會(huì)計(jì)控制主要是對(duì)財(cái)產(chǎn)物資的安全性、會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、完整性及財(cái)務(wù)活動(dòng)合法性的控制;管理控制則是為保證方針、決策的貫徹執(zhí)行,促進(jìn)業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及業(yè)務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行的控制。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是單位內(nèi)部控制制度的核心層次,而內(nèi)部管理控制是單位內(nèi)部控制的框架層次。這兩個(gè)方面相互依托,縱橫交織,相互制約,形成了有效運(yùn)行的單位內(nèi)部管理的控制網(wǎng)絡(luò)。
在實(shí)際工作中,會(huì)計(jì)控制對(duì)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展以及管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行指揮、調(diào)節(jié)、約束和促進(jìn),以使單位實(shí)現(xiàn)效益最大化的目標(biāo)。但如果得不到管理層的有效執(zhí)行,只能使內(nèi)控制度形同虛設(shè)。為此,內(nèi)控制度的建立,必須注意管理各層面權(quán)力配置合理、責(zé)任明確;建立有效的激勵(lì)、監(jiān)督與制衡機(jī)制,以保障內(nèi)控制度的有效運(yùn)行,從而實(shí)現(xiàn)單位的總目標(biāo)。
二、建立和完善內(nèi)部控制制度的原則
內(nèi)部控制制度的職能不僅包括管理層用來(lái)授權(quán)與指揮辦公、教學(xué)、服務(wù)等活動(dòng)的各種方式、方法,也包括核算、審核、分析各種信息資料及報(bào)告的程序與步驟,還包括為單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行綜合計(jì)劃、控制和評(píng)價(jià)而制定或設(shè)置的各項(xiàng)規(guī)章制度。
(一)合法合規(guī)性原則。內(nèi)部控制制度應(yīng)符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和本單位的實(shí)際情況,確保國(guó)家的法律法規(guī)和單位的內(nèi)部規(guī)章制度能在本單位有效施行。
(二)全面性原則。內(nèi)部控制制度應(yīng)涵蓋單位內(nèi)部各個(gè)部門(mén)及各個(gè)崗位的每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、并針對(duì)業(yè)務(wù)處理過(guò)程中的關(guān)鍵控制點(diǎn),將內(nèi)部控制落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。
(三)崗位責(zé)任制原則。內(nèi)部控制制度應(yīng)保證單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)、崗位及其職責(zé)權(quán)限的合理設(shè)置和分工,堅(jiān)持不相容職務(wù)相互分離,確保不同科室和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督。
(四)適時(shí)性原則。內(nèi)部控制制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程,它隨內(nèi)外環(huán)境的變化而變化,制度不是僵死的教條,與業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)已修訂,單位的工作范圍發(fā)生變化等情況,都會(huì)引起制度的改變,單位應(yīng)根據(jù)這些變化,與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)制度進(jìn)行修訂和完善,使之更好地發(fā)揮監(jiān)督和控制作用。
三、建立和完善內(nèi)部控制制度的措施
新《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定各事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度,財(cái)政部頒布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范基本規(guī)范》也針對(duì)會(huì)計(jì)控制的目標(biāo)、原則、監(jiān)督、作出明確的規(guī)定,內(nèi)控這一管理手段正逐漸成為單位管理的核心與重點(diǎn)工作。
(一)完善單位的控制環(huán)境。控制環(huán)境是指對(duì)建立、加強(qiáng)或削弱特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素。任何單位的內(nèi)部都存在于一定的控制環(huán)境中,它是一種氛圍,塑造學(xué)校文化,影響會(huì)計(jì)的意識(shí)控制和實(shí)施控制的自覺(jué)性。它是實(shí)行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和前提,是內(nèi)部控制體系框架的一個(gè)重要因素。
1.完善單位的治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)控環(huán)境的重要內(nèi)容之一就是事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu),管理層通過(guò)實(shí)施內(nèi)控,使內(nèi)控制度成為“單位之法”,它對(duì)每個(gè)成員都有效,都必須無(wú)條件遵循,任何人都不得游離于它之外,凌駕于它之上,從而實(shí)現(xiàn)在法律面前人人平等。否則,會(huì)出現(xiàn)漏洞。例如,2005年某省的審計(jì)機(jī)關(guān)在19月份共完成審計(jì)項(xiàng)目71個(gè),查處各類(lèi)違規(guī)行為資金7.97億元,其中收繳財(cái)政資金6131萬(wàn)元,促進(jìn)擠占挪用資金歸還原資金渠道7.28億元,減少財(cái)政撥款和補(bǔ)貼885億元。可見(jiàn),事業(yè)單位如果沒(méi)有內(nèi)部控制制度,或執(zhí)行不好,就給國(guó)家和單位造成不可挽回的經(jīng)濟(jì)損失,說(shuō)明內(nèi)控制度的建設(shè),更完善的治理結(jié)構(gòu)。
2.提高管理者及職工的素質(zhì)。管理者的素質(zhì)在單位的管理中起著絕對(duì)的作用,素質(zhì)不同,對(duì)單位發(fā)展所產(chǎn)生的影響也完全不同,直接影響到單位的業(yè)績(jī),進(jìn)而影響到內(nèi)部控制的效率和效果。管理者的素質(zhì)不僅指知識(shí)和技能,還包括操守、道德觀、價(jià)值觀、世界觀等多個(gè)方面,更主要的是著眼于全體員工,確立以人為本的管理思想,建立良好的環(huán)境氛圍,激發(fā)職工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)體系、社會(huì)保障體系等科學(xué)的人力資源管理手段,為內(nèi)部控制培育良好的環(huán)境基礎(chǔ)。
(二)建立良好的內(nèi)部控制體系
單位必須制定控制的政策和程序,并予以執(zhí)行,以幫助管理層為達(dá)到其控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),用以辨認(rèn)處理風(fēng)險(xiǎn)所必須采取的行動(dòng)能有效落實(shí)?？刂苹顒?dòng)存在整個(gè)單位的各個(gè)職能部門(mén),包括核準(zhǔn)、授權(quán)、驗(yàn)證、調(diào)節(jié)、復(fù)核績(jī)效、保障資產(chǎn)安全等多種程序。一個(gè)單位的內(nèi)部控制體系,具體應(yīng)包括三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的控制層次:第一個(gè)層次是在業(yè)務(wù)的全過(guò)程中融入相互牽制、相互制約的制度,建立以“防”為主的監(jiān)控防線。有關(guān)人員在從事業(yè)務(wù)時(shí),必須明確業(yè)務(wù)處理權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)一般業(yè)務(wù)或直接接觸客戶(hù)的業(yè)務(wù),均要經(jīng)過(guò)復(fù)核,重要業(yè)務(wù)最好實(shí)行雙簽制,禁止一個(gè)人獨(dú)立處理業(yè)務(wù)的全過(guò)程。第二個(gè)層次是設(shè)立事后監(jiān)督,即在會(huì)計(jì)部門(mén)常規(guī)性會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上,對(duì)其各個(gè)崗位、各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行日常性和周期性的核查,建立以“堵”為主的監(jiān)控防線。事后監(jiān)督可以在會(huì)計(jì)部門(mén)內(nèi)設(shè)立一個(gè)具有相應(yīng)職務(wù)的專(zhuān)業(yè)崗位,配備責(zé)任心強(qiáng)、工作能力全面的人員擔(dān)任此職,并納入程序化、規(guī)范化管理,將監(jiān)督的過(guò)程和結(jié)果定期直接反饋給財(cái)務(wù)部門(mén)的負(fù)責(zé)人。第三個(gè)層次是以現(xiàn)有的稽核、審計(jì)、紀(jì)律檢查部門(mén)為基礎(chǔ),成立一個(gè)直接歸上級(jí)主管部門(mén)管理并獨(dú)立于被審計(jì)部門(mén)的審計(jì)委員會(huì)。審計(jì)委員會(huì)通過(guò)內(nèi)部常規(guī)稽核、離任審計(jì)、落實(shí)舉報(bào)、監(jiān)督審查企業(yè)的會(huì)計(jì)報(bào)表等手段,對(duì)會(huì)計(jì)部門(mén)實(shí)施內(nèi)部控制,建立有效的以“查”為主的監(jiān)督防線。以上三個(gè)層次構(gòu)筑的內(nèi)部控制體系對(duì)單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)部門(mén)進(jìn)行“防、堵、查”遞進(jìn)式的監(jiān)督控制,對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、防范和化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)將具有重要的作用。
(三)進(jìn)行信息流動(dòng)與溝通
事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立一個(gè)良好的信息與溝通系統(tǒng),包括財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)。財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)以會(huì)計(jì)為主,提供有關(guān)財(cái)務(wù)方面的信息,而管理系統(tǒng)還提供非財(cái)務(wù)的信息?？纱_保組織中每個(gè)人均清楚地知道其所承擔(dān)的特定職務(wù),每們職工了解內(nèi)部控制制度的有關(guān)方面,這些方面如何生效以及在控制制度中所扮演的角色、所擔(dān)負(fù)的責(zé)任以及所負(fù)責(zé)的活動(dòng)怎樣與他人的工作發(fā)生關(guān)聯(lián)等,職工需知道單位期望他們做出哪種行為、哪種行為被接受、哪種行為不被接受,職工還需知道在其執(zhí)行職責(zé)時(shí),一旦有非預(yù)期的事項(xiàng)發(fā)生,除了要注意該事項(xiàng)本身之外,尚應(yīng)注意導(dǎo)致該事項(xiàng)發(fā)生的原因。
(四)強(qiáng)化內(nèi)部控制制度的事后控制力度
目前事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施主要包括不相容職務(wù)分離控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保全控制、內(nèi)部報(bào)告控制等,這些內(nèi)控制度的方法似乎都側(cè)重于事前和事中控制,而對(duì)問(wèn)題出現(xiàn)后的處置很少涉及。一個(gè)有效的內(nèi)部控制制度應(yīng)該是全過(guò)程的。事前控制的目的在于作出正確的決策,制定切實(shí)可行的目標(biāo);事中的控制則是讓單位活動(dòng)按照一定的決策方向、目標(biāo)運(yùn)行;而事后控制則應(yīng)側(cè)重于分析結(jié)果形成的原因,考核并作出評(píng)價(jià)、落實(shí)獎(jiǎng)懲,找出存在的弱點(diǎn)及隱患,進(jìn)而達(dá)到對(duì)單位內(nèi)控制度有效性的評(píng)估,并對(duì)欠妥部分作出相應(yīng)的調(diào)整,從而為管理者提供制定未來(lái)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。因此,必須加強(qiáng)事后控制,使單位及時(shí)、順利克服各種困難,解決問(wèn)題、渡過(guò)難關(guān),以實(shí)現(xiàn)單位的最終目標(biāo)。
1.內(nèi)部審計(jì)和控制自我評(píng)估。內(nèi)部審計(jì)幫助組織進(jìn)行“軟控制”環(huán)境的營(yíng)造,成為內(nèi)部過(guò)程的設(shè)計(jì)顧問(wèn),使成員能自覺(jué)地把辦事準(zhǔn)確和職業(yè)道德放在首位,形成監(jiān)督內(nèi)部控制其它環(huán)節(jié)的主要力量。而控制自我評(píng)估指的是各單位不定期或定期地對(duì)自己的內(nèi)控系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估,基本特征是關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程和控制的成效,由管理部門(mén)和職工共同進(jìn)行,用結(jié)構(gòu)化的方法開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)。
2.促進(jìn)和完善對(duì)單位內(nèi)部控制體系的外部監(jiān)督。這需要立法、執(zhí)法、審計(jì)、監(jiān)管諸方面對(duì)單位內(nèi)控進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正的研究,或制定準(zhǔn)則,或指出指南,或提供框架和參考依據(jù)。
總之,內(nèi)部控制是衡量一個(gè)單位管理的重要標(biāo)志,是一個(gè)單位管理的重要手段。有控則強(qiáng)、失控則弱、無(wú)控則亂。加強(qiáng)管理,完善內(nèi)部控制,的的確確是每個(gè)單位的當(dāng)務(wù)之急,事業(yè)單位以財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算為主的內(nèi)部控制制度需要利用機(jī)制、系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)進(jìn)行探討、研究和實(shí)踐。因此,如何設(shè)計(jì)出一套符合事業(yè)單位實(shí)際,科學(xué)、有效的內(nèi)部控制制度,對(duì)事業(yè)單位的管理發(fā)展是非常重要的。
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