高速路收費管理中存在的問題及其審計
馬廣林 樊培銀 孫平
（中國海洋大學(xué)，青島，266071）
[摘 要]高速路收費管理中存在高估投資、隱瞞收入、虛增成本、以公謀私、拖期還貸等不良現(xiàn)象，嚴重影響地方經(jīng)濟的發(fā)展，擾亂金融秩序，對社會經(jīng)濟發(fā)展造成不利影響。建議加強對高速路投資額、收費標準、收入水平及運行成本等方面的審計，并對相應(yīng)的審計思路進行了初步探討。
[關(guān)鍵詞]高速路收費制度 高速路收費審計 高速路收費管理
中圖文分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：
“經(jīng)濟發(fā)展，道路先行”、“要想富，先修路”，這些耳熟能詳?shù)拿耖g諺語充分道明了交通條件在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。道路交通作為一項基礎(chǔ)設(shè)施，是任何投資項目可行性論證所必須考慮的重要因素。把道路交通比作社會經(jīng)濟大網(wǎng)的經(jīng)緯線一點也不為過。新中國建立以后，特別是改革開放以來，我國各地的道路建設(shè)取得了前所未有的成就，并且結(jié)合我國國情適時推出了高速路收費制度，對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動作用。然而，近些年來在高速路收費制度實行過程中出現(xiàn)了一些不盡人意的問題，這在客觀上又對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生較大的負面影響。本文擬就高速路收費管理中存在的問題展開分析，在此基礎(chǔ)上探討加強高速路收費審計的相關(guān)問題。
一、高速路收費制度
高速路作為一項社會基礎(chǔ)設(shè)施，一定意義上可以說是一種“公共產(chǎn)品”，高速路建設(shè)具有很強的外部性（并且是一種積極的外部性）。因此，按照傳統(tǒng)的觀念，高速路的建設(shè)資金應(yīng)當由國家財政資金解決。然而，高速路投資具有一次性投資數(shù)額巨大、回收期漫長的特點，如果全國各地的高速路都由國家負責建設(shè)和維護的話，就目前我們的國力來說是根本無法承受的，因此我國推出高速路收費制度。
高速路收費制度是本著多元化投資的精神，由道路建設(shè)部門主要依靠政府貸款投資建設(shè)。然后在地方政府的審批下設(shè)立收費站，本著“誰受益誰投資”的原則，向高速路過往車輛收取過路過橋費。以收取的過路費收入補償?shù)缆啡粘＿\行成本后的余額償還建設(shè)貸款、補償成本，成本補償、還清貸款后將道路管轄權(quán)移交地方公路管理局，同時撤銷收費站。這樣一種運行模式在有效解決財政資金不足和國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力大問題的同時，改善了各地的交通條件，繁榮了地方經(jīng)濟。
二、高速路收費管理中存在的問題及其危害
任何一項初衷美好的制度一旦執(zhí)行不利或被別有用心的人所利用，就會暴露出它的不足或弊端，高速路收費制度也不例外。誠如前文所述，高速路收費制度在繁榮地方經(jīng)濟、緩解政府資金壓力等方面發(fā)揮了巨大的作用，但同時在制度運行中也出現(xiàn)了一些問題，給社會經(jīng)濟帶來了一定的負面影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1．道路建設(shè)投資額高估。由于投資主體的多元化，使得項目投資額控制難度增加，高速路建設(shè)方為了實現(xiàn)拖延還貸時間、超額補償成本等目的，在項目決算時人為高估道路建設(shè)成本。
2．收費標準不統(tǒng)一、制度執(zhí)行不規(guī)范。各地高速路收費站收費標準帶有較大的隨意性，且地區(qū)之間差別較大。存在亂收費、人情收費、不開發(fā)票和出具廢舊發(fā)票等現(xiàn)象。
3．收入不真實。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地區(qū)之間各方面的交往日益加強，居民私家車擁有量也迅速增加，高速路實際車流量逐年遞增。然而，多數(shù)收費站為了一己私利，仍然根據(jù)建設(shè)初期的收費預(yù)測結(jié)果上報過路費收入數(shù)，對車流量的實際變化對收入的影響不予考慮或考慮不足。導(dǎo)致上報收入不真實。
4．運行成本虛高。高速路建設(shè)部門為了拖延還貸期限，實現(xiàn)個別利益，在道路維護、人員工資、收費站點維護等日常運行成本核算過程中，人為虛增成本，造成運行成本虛高。
5．收費站成為小集團謀取私利的工具。據(jù)《法制早報》報道，高速公路在2005年十大暴利行業(yè)中榜上有名。原因在于個別小集團將國家托付的權(quán)力轉(zhuǎn)化為謀取私利的工具。在一些收費站，普通收費員的月工資收入竟然高達8000～10000元，比廳級干部還要高，更不用說中高層管理人員了。這也是造成上述運行成本虛高的原因之一。
上述問題的存在，給社會經(jīng)濟的正常運行帶來很大的負面影響：
其一，擾亂金融秩序。
以上收費部門高估投資額、隱瞞收入、虛增成本的直接后果就是國家貸款的償還期限被實際上拖延。巨額的基本建設(shè)資金貸款不能及時、足額回收，造成金融機構(gòu)的資金被長期占用，社會資金的流轉(zhuǎn)速度受到抑制，嚴重降低了金融市場的效率，同時也擾亂了金融市場的秩序。這對社會經(jīng)濟整體效率和效益的提升是極為不利的。
其二，影響地方經(jīng)濟發(fā)展。
建設(shè)貸款一天沒有償還，收費站就一天不能撤銷，直接受損的是高速路的使用者。車輛擁有者一方面交著養(yǎng)路費，一方面還要交過路費，他們本來就是在干著“前人栽樹，后人乘涼”的事情，已經(jīng)為社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)做了貢獻，現(xiàn)在還要無故延長他們“貢獻”的時間，大大增加了這些人（組織）的交通成本。據(jù)了解，從青島市駕駛私家轎車到上海市往返一次僅過路費就需要人民幣700元左右（相當于一個人乘坐特快空調(diào)車往返臥鋪票的價格），更不用說高噸位的運輸車輛了。過高的交通成本已經(jīng)成為地區(qū)間經(jīng)濟交往所必須考慮的一個十分現(xiàn)實的問題，但以上這些問題不解決，交通成本就無法降低，地方經(jīng)濟的發(fā)展就必然受到影響。
其三，敗壞社會風氣、孳生腐敗。
高速路收費部門之所以想方設(shè)法拖延還貸時間，延遲撤銷收費站的日期，原因在于收費站已經(jīng)成為個別人的“搖錢樹”，他們可以從中攫取巨額經(jīng)濟利益。長此以往，必將孳生嚴重的腐敗現(xiàn)象。這在社會上已經(jīng)造成極大的負面影響，對社會風氣扭轉(zhuǎn)和凈化十分不利。
三、加強高速路收費審計刻不容緩
（一）加強高速路收費審計利國利民
通過以上高速路收費管理中存在的問題及其危害可以看出，加強高速路收費審計已經(jīng)刻不容緩。加強高速路收費審計有利于運輸成本的降低，增進地區(qū)間的交往，繁榮社會經(jīng)濟；有利于穩(wěn)定金融秩序、節(jié)約社會資金，提高社會資金的使用效率；有利于揭露腐敗現(xiàn)象和遏制腐敗現(xiàn)象的孳生。加強高速路收費審計是一件利國利民的好事。
（二）加強高速路收費審計的幾點建議
結(jié)合前文的分析，筆者認為，加強高速路收費審計應(yīng)當從以下幾個方面入手：
1．高速路投資決算審計。
高速路投資決算審計的審計對象是高速路竣工后所編制的工程決算文件，審計目的在于對決算書的真實性、合法性和科學(xué)性進行評價，及時發(fā)現(xiàn)或糾正高估投資額的現(xiàn)象，以便防止日后“超額補償”問題的出現(xiàn)。
審計過程中可以考慮聘請外部工程技術(shù)專家介入。在實地考查的基礎(chǔ)上，根據(jù)高速路的設(shè)計文件計算施工工程量，然后套用所在地區(qū)的道路工程施工定額計算被審項目的定額工程造價，并結(jié)合項目自身特點及材料價差對該定額造價進行調(diào)整，進而得出被審項目的實際造價。將實際造價與項目決算文件進行對比分析，得出審計結(jié)論。高速路投資決算審計實質(zhì)上是對決算文件的再評價，可以有效防止投資額被高估。
2．高速路收費標準及制度執(zhí)行審計。
該項審計的目的在于發(fā)現(xiàn)亂收費、人情收費和不開發(fā)票等問題。高速路收費標準及制度執(zhí)行審計可以采取以下兩種方式進行：
（1）不定期不告知抽查式審計。即審計人員會同道路稽查人員以“事前不告知”的形式“微服私訪”，在高速路出口處抽查過往車輛，檢查收費標準與車型是否一致，有無過路不收費、不開發(fā)票、提供廢舊發(fā)票等現(xiàn)象。
（2）實時審計。即開通高速路群眾監(jiān)督熱線或在高速公路網(wǎng)站上開設(shè)高速路收費投訴專欄，通過群眾匿名投訴的方式實現(xiàn)對高速路收費活動的實時審計，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范的收費行為。
3．高速路年收費規(guī)模審計。
高速路年收費規(guī)模審計的目的在于對高速路年收費收入水平進行測算和確認，發(fā)現(xiàn)和制止隱瞞或低估收入的現(xiàn)象。為銀行調(diào)整還貸期提供依據(jù)。
高速路收費規(guī)模審計可以采用蹲點抽樣審計的方法，即由審計人員親臨收費站蹲點統(tǒng)計車流量，并分別不同車型測算全年平均車流量，據(jù)以推算年收費總體水平。具體操作上，至少應(yīng)當以一年為一個審計周期，在每個月份（或每個季度）分別開展2～3天的蹲點抽樣審計，然后采用簡單平均或加權(quán)平均的辦法測算全年的平均車流總量，然后結(jié)合不同車型的收費標準測算全年收費總額，并與收費部門上報總收入進行對比分析。
需要注意的是，在審計、測算過程中應(yīng)當充分考慮“五一”、“十一”、“春節(jié)”等節(jié)假日車流量劇增的影響，即抽樣選點及分析計算過程中既不能以偏概全，也不能忽略這些特殊時段對收入的影響。
4．高速路運行成本審計。
高速路運行成本審計的審計目的在于對帳面運行成本的真實性和必要性進行評價，進而發(fā)現(xiàn)和制止虛增成本、超額補償、攫取超額收益等問題，同時也為還貸期的調(diào)整提供依據(jù)。
高速路運行成本主要由三部分構(gòu)成：道路本身的維護成本、收費站維護成本和收費人員的人工成本。
道路本身維護成本審計應(yīng)當在綜合考慮道路資質(zhì)、施工特點、建設(shè)質(zhì)量、當?shù)刈匀粭l件、年均車流量、物價水平等因素的基礎(chǔ)上展開。
收費站維護成本審計應(yīng)當結(jié)合自然環(huán)境、年均車流量等因素評價站內(nèi)設(shè)施的必要性，在此基礎(chǔ)上結(jié)合設(shè)施的設(shè)計特點和額定功率測算年使用成本（包括折舊水平）。
收費員人工成本審計首先應(yīng)當結(jié)合收費口數(shù)量判斷所需人員編制，檢查是否存在“超員”問題；然后以當?shù)仄骄べY水平為基礎(chǔ)，考慮野外作業(yè)津貼、夜間作業(yè)津貼等因素確定月工資水平，據(jù)以檢查是否存在利用收費站謀取不正當利益、虛增運行成本等問題。
5．高速路成本補償及貸款償還審計。
根據(jù)前述投資成本、收入規(guī)模、運行成本等項目的審計結(jié)果，可以估算出每年可用于補償成本、償還貸款的資金來源。在此基礎(chǔ)上結(jié)合最初的投資協(xié)議確定投資補償額，檢查是否存在超額補償問題，并函證貸款銀行，檢查高速路收費部門是否按規(guī)定將資金余額全部用來償還貸款，是否存在囤積資金拖延還貸問題。對于年收費水平明顯遞增的應(yīng)當建議銀行縮短還貸期；對于已經(jīng)還清貸款的收費站，應(yīng)當建議上級主管部門及時撤銷收費站，將道路管轄權(quán)移交地方公路管理局。
四、小結(jié)
以上，本文從當前高速路收費管理中存在的問題及其社會危害出發(fā)，得出加強高速路收費審計刻不容緩的觀點，在此基礎(chǔ)上提出加強高速路投資成本、收費標準、收入規(guī)模、運行成本及貸款償還等五個方面審計的建議，并對相應(yīng)的審計思路進行了探討。在這里，這些建議及探討只是針對高速路收費審計的特殊性而提出的，在具體審計過程中還應(yīng)與相應(yīng)的傳統(tǒng)審計方法相結(jié)合。通過對高速路收費審計工作的加強，可以有效地揭露和制止收費管理中不規(guī)范、不合法的行為，為社會經(jīng)濟的穩(wěn)定、高效發(fā)展保駕護航。
作者：馬廣林 樊培銀 孫平 文章來源：中國海洋大學(xué)
