一、引言
預算外資金是指國家機關、事業(yè)單位和社會團體為履行公共行政管理職能,依據(jù)國家法律法規(guī)而收取、募集和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。改革開放以來,預算外資金增長較快,對經(jīng)濟建設和社會主義事業(yè)發(fā)展起到了一定的作用。但是近年來大量預算外資金脫離財政管理和審計監(jiān)督,使得預算外資金收支嚴重失控,違反預算外資金管理的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此加強預算外資金管理勢在必行,這對于整頓財經(jīng)秩序、堵塞財政漏洞、加強宏觀調(diào)控、提高資金整體效益和促進廉政建設都具有十分重要的意義。
二、預算外資金管理存在的主要問題
1.征收環(huán)節(jié)存在的問題
主要表現(xiàn)在隨意收取預算外資金,越權設立基金和稅收項目,擅自提高收費標準,隱瞞截留預算內(nèi)資金。將預算內(nèi)資金“暫存款”、“暫付款”科目進行違規(guī)核算,將其作為調(diào)節(jié)豐欠的“蓄水池”和逃避監(jiān)督的“防空洞”。有的地方和單位違反預算法規(guī)的規(guī)定,通過預留、退庫等方式,擅自將預算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預算外資金,賬外設賬,私設小金庫,公款私存。有的單位存在亂收費、濫罰款等現(xiàn)象,有的部門想方設法變無償服務為有償服務,大肆斂錢。
2.使用環(huán)節(jié)存在的問題
主要表現(xiàn)為逃避監(jiān)督、坐支、截留挪用預算外資金。一些單位逃避財政監(jiān)督,隨意支配使用預算外資金。如有的單位用預算外資金濫罰錢物、請客送禮、買車蓋樓、公款旅游,甚至將預算外資金用于炒股票、搞投資等。
3.管理環(huán)節(jié)存在的問題
主要表現(xiàn)為預算外資金管理制度建設的落后。目前,我國還沒有一個統(tǒng)一、規(guī)范、科學的全國性預算外資金管理法律法規(guī)。由于制度建設滯后,國家各預算外資金管理部門在監(jiān)管職責上存在交叉和職責不清的問題。因此,在管理實踐中各監(jiān)管部門往往是各自為政、各自為戰(zhàn),再加之預算外資金范圍廣項目多的特點,導致了對預算外資金管理的乏力。
4.監(jiān)督環(huán)節(jié)存在的問題
政府資金來源于公眾、用于公眾,理應受到立法機構的審查和監(jiān)督,以確保政府資金得到公正有效的使用。公眾負擔了政府提供公共產(chǎn)品的成本,自然也有權了解資金的使用情況。但現(xiàn)實情況是,盡管預算外資金名義上是財政性資金,但部門單位對其仍有很大的自主權。同時,一些預算外資金未能納入預算管理,無法像預算內(nèi)資金那樣受到嚴格管理,即使有某種形式的審批,也常常流于形式。目前人大代表來自社會各階層,其中也不乏有精通預算的專業(yè)人士,但就總體而言,許多人大代表對預算知識未必有全面的了解,使得預算的審核與批準難以深入下去。預算外資金得不到立法機構與公眾的審查監(jiān)督,甚至也缺乏上級部門的有效監(jiān)督,其后果則是掌握這些預算外資金的單位可能出于本部門需要而不是社會公共需要去擴大本單位的利益,進而出現(xiàn)管理不規(guī)范、收支隨意性強、暗箱操作等弊端。
三、預算外資金存在的主要危害
1.預算外資金的存在有悖于社會主義市場經(jīng)濟體制的要求
在規(guī)范的市場經(jīng)濟體制中,所有物品可以劃分為私人物品和公共物品兩類,分別由市場和政府提供。預算外資金的擁有者和使用者為地方、部門、企事業(yè)單位,它們常常只代表局部利益和特定群體利益,實際上成為市場和政府之外的第三個主體。它夾在市場與政府之間,其行為有時與政府調(diào)控目標相違背,有時歪曲市場行為和市場目標,基本上是逆向行為主體。預算外資金游離于財政分配之外又亂竄于市場調(diào)節(jié)之間,擾亂國家財政資源的優(yōu)化配置,單位部門的自主分配與國家分配并存,在流量上互不補充,流向上不能調(diào)劑,國民經(jīng)濟分配主體多元化,削弱了政府職能和財政職能。 2.預算外資金削弱了國家宏觀調(diào)控能力
隨著近年來我國預算外資金的不斷增長,預算內(nèi)資金占國民收入的比重一直在逐漸下降,大量的預算外資金實際上處于政府的控制之外。由于預算外資金具有分散性和自主性的特點,雖然它在經(jīng)濟總量中比重的增減不一定直接影響政府財政比重的減增,但它游離在政府財政預算之外的規(guī)模越大,就必然使國家財力分散,使政府財政對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控手段就越少、能力就越弱。 各種基金、收費分別由不同的政府部門征收和管理,自收自支,財政無力進行調(diào)劑。這樣在我國實際宏觀稅負不超過30%的情況下,一方面企業(yè)及廣大納稅人感到負擔沉重,抱怨國家拿走了企業(yè)實現(xiàn)利潤的大部分,而另一方面,財政卻處于越來越困難的境地,收不抵支,赤字不斷擴大,財力分散.使國家難以組織足夠的資金支持農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎產(chǎn)業(yè)和教育、科學等事業(yè)的發(fā)展,財政支出安排捉襟見肘,對結構的調(diào)節(jié)能力弱化,影響了整個社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時,一些部門和單位卻將大量的預算外資金用于獎勵和福利支出,造成了消費基金的過快增長。
3.預算外資金已經(jīng)成為滋生腐敗的溫床
改革開放后,預算外資金收支范圍迅速擴大,收費項目大量增加,這本應充分發(fā)揮其調(diào)動各方面積極性的作用,然而,各地方、各部門在預算外資金收支范圍、項目的管理上隨意性太大。在預算外資金的收繳上,出現(xiàn)了各種名目的標準不一的攤派、收費和罰款。在有的縣里,從中央部門到省市各級,名目繁多的收費超過1000種。這不僅阻礙了企業(yè)間的公平競爭,而且阻礙了市場機制的良好發(fā)育。另一方面,由于行政事業(yè)單位預算外資金的泛濫,私設“小金庫”之風盛行,地方主義、本位主義、極端個人主義成災,各種腐敗現(xiàn)象層出不窮,嚴重地損害了黨和政府的形象,影響了社會的穩(wěn)定和社會主義經(jīng)濟改革的順利進程。
四、加強預算外資金管理的主要對策
1.建立健全預算外資金管理法律法規(guī)
預算外資金管理之所以有漏洞可乘,其主要原因是政策法規(guī)不健全,政策界限不明確,使預算外資金無章可循,要做到用好管好預算外資金,就必需要有嚴密的法規(guī)政策,使得有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴,違法必究。對于一些單位和個人違反預算外資金的要采用行政、法律相結合的手段予以經(jīng)濟制裁和行政處罰,以確保預算外資金的有序發(fā)展,才能真正做到管好、用好預算外資金。
2.認真編制預算外資金收支預算,強化預算外資金的財務管理
一是完善預算外資金“收支兩條線”的管理辦法,收入全額上繳財政,支出由財政部門核定指標,統(tǒng)一安排使用。二是各單位年初要編制預算外收支計劃,報財政審批。財政部門根據(jù)各單位的計劃統(tǒng)一編制預算。對于收入較多的單位要抵撥預算內(nèi)經(jīng)費,對于支出較大的適當進行調(diào)配,總的原則是力求自身平衡。各單位要按月、按季及時報表,使財政部門及時掌握預算外收支計劃執(zhí)行情況,年終進行經(jīng)驗總結。三是加強財政專戶的管理。堅持收入隨收隨存,支出按預算標準隨批隨支的原則,對拖繳、不繳、坐支、收入不入賬者,按照有關規(guī)定對單位及當事人、責任人給予必要的經(jīng)濟、行政或法律處罰,并建議調(diào)換工作崗位。
3.加強預算外資金收費票據(jù)管理,控制收費源頭
搞好收費票據(jù)管理,有利于加強預算外資金管理。要使預算外資金納入正常軌道,必須從收費票據(jù)抓起,控制收費源頭。一要嚴格審查收費項目和收費標準,凡符合規(guī)定的頒發(fā)由財政部門統(tǒng)一印制的行政事業(yè)性收費票據(jù)。二要嚴格審查以舊換新的票據(jù),凡發(fā)現(xiàn)用舊票據(jù)收入的預算外資金未全額納入財政管理的或用行政事業(yè)性收費票據(jù)亂收費的,要停止頒發(fā)新票據(jù),并責成其限期整改。三要嚴格各項行政事業(yè)性收費票據(jù)印制、頒發(fā)、管理、核銷等手續(xù),嚴把預算外資金入門關,使票據(jù)管理工作納入規(guī)范化、制度化軌道。
4.健全監(jiān)督體系,嚴厲查處違紀案件
預算外資金監(jiān)督體系的建立應圍繞發(fā)揮五種作用、構筑五種機制來構建:發(fā)揮財政、物價部門的職能作用,構筑預算外資金專職監(jiān)督機制;發(fā)揮監(jiān)察、審計部門作用,構筑預算外資金檢查監(jiān)督機制;發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督作用,構筑預算外資金輿論監(jiān)督機制;發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用,構筑預算外資金社會監(jiān)督機制:發(fā)揮內(nèi)部約束作用,構筑預算外資金征收單位自我監(jiān)督機制。同時,各級財政部門要加強日?；楣ぷ髁α?對人民群眾舉報的違紀案件,堅持做到舉報必查、查實必糾。
5.穩(wěn)步實施收費管理的改革
要重新界定各項收費、基金、附加的合理性,取消不合理收費。可以轉(zhuǎn)為國家稅收的收費,實行以稅代費。根據(jù)國情,必須保留的行政事業(yè)性收費,一要規(guī)范管理,二要逐步縮小規(guī)模;對于承擔社會公益責任的服務性收費應逐步理順價格關系,其財務收支接受財政監(jiān)督管理;對經(jīng)營性收費,逐步推向市場,依法納稅。另外,實施改革,一要處理好中央財政與地方財政的關系,尤其要考慮邊遠貧困地區(qū)財政的負擔能力;二要保證專項事業(yè)發(fā)展所需的資金;三要妥善安置原有收費征管機構的人員,以利于社會穩(wěn)定。
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