1 我國政府采購預(yù)算編制中存在的問題
政府采購預(yù)算是全面反映各預(yù)算單位實施采購活動的計劃,編制政府采購預(yù)算是積極推進(jìn)政府采購工作的前提。當(dāng)前,由于剛剛開始編制政府采購預(yù)算,經(jīng)驗不足,預(yù)算編制水平不高,單純憑借政府采購預(yù)算無法全面準(zhǔn)確及時地掌握各部門的采購情況,主管部門不能對所有物品和跨部門的采購行為實行規(guī)范化管理。所以當(dāng)前的政府采購預(yù)算成為制約政府采購發(fā)展的一個“瓶頸”。
1.1 預(yù)算編制改革滯后于財政改革
在長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國實行的是國家財政,重視資金的分配,忽視資金的具體使用,預(yù)算編制過粗。改革開放以來,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國逐步建立和完善,但與之相適應(yīng)的公共財政體系卻明顯滯后,預(yù)算編制仍未得到細(xì)化。由于政府采購預(yù)算的編制建立在總的預(yù)算編制的基礎(chǔ)之上,所以也是粗放型的,操作起來有一定困難。并且,預(yù)算編制時間晚,隨機(jī)修改的太多,單憑政府采購預(yù)算難以準(zhǔn)確反映各部門的實際采購情況。
1.2 預(yù)算單位預(yù)算編制質(zhì)量有待進(jìn)一步提高
雖然目前財政部門規(guī)定了預(yù)算單位必須制定滾動預(yù)算和部門預(yù)算,但在實際執(zhí)行過程中預(yù)算單位對預(yù)算編制的質(zhì)量仍然需要進(jìn)一步提高,制定的預(yù)算往往還需要進(jìn)一步細(xì)化。并且,預(yù)算編制中在不同程度上還存在著爭盤子、搶資金的現(xiàn)象,沒有樹立全局一盤棋的思想。政府采購預(yù)算編制作為政府部門預(yù)算的重要組成部分,同樣存在著編制過于粗糙,采購項目不夠明確等問題。這給執(zhí)行政府采購計劃帶來一定難度,客觀上影響了政府采購效果。
1.3 政府采購計劃的編制在牽涉到一些技術(shù)和專業(yè)問題時顯得捉襟見肘、力不從心
目前預(yù)算單位政府采購計劃存在的主要問題為:要么指定品牌或供應(yīng)商;要么“技術(shù)性能要求”一欄根本不填。按照國際慣例,預(yù)算單位編制采購計劃時不應(yīng)指定品牌或特定供應(yīng)商,但必須對所需購買產(chǎn)品的技術(shù)性能要求做出詳細(xì)說明?！墩型稑?biāo)法》對此也有明文規(guī)定:招標(biāo)文件不得要求或者標(biāo)明特定的生產(chǎn)供應(yīng)者,以及含有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容。不少預(yù)算單位對所購買物品的技術(shù)性能知之甚少,無法提出詳細(xì)要求,這種情況下指定品牌或指定供應(yīng)商都是參考以往經(jīng)驗,實屬無奈。
1.4 政府采購預(yù)算編制時間不充足,傳統(tǒng)的預(yù)算審批方法和手段需要逐步改變
我國財政部門的預(yù)算審批辦法仍然變化不大,在預(yù)算經(jīng)人代會批準(zhǔn)通過后,下達(dá)預(yù)算給主管部門。由于上22報的預(yù)算細(xì)化程度不夠,而且往往每年有很多突擊項目,一時也難以確定明細(xì),因此下達(dá)的預(yù)算仍僅僅是盤子數(shù),而不是可以據(jù)此執(zhí)行的預(yù)算。只有有充足的時間預(yù)算單位才能分項上報,由財政部門審批后才算是真正可以執(zhí)行的預(yù)算,采購部門才能根據(jù)財政部門的審批意見據(jù)此執(zhí)行采購任務(wù)。
2 我國政府采購預(yù)算編制對其他預(yù)算方法的借鑒
我國政府采購預(yù)算的編制工作中,要充分借鑒和參考一些國內(nèi)外已經(jīng)比較成熟,并廣泛運用的預(yù)算編制方法,提高政府采購預(yù)算編制水平。
2.1 績效預(yù)算
績效預(yù)算是一種根據(jù)“花錢買效率”,而不是“買過程”的思想來設(shè)計的。是一種以效果為導(dǎo)向的預(yù)算,其原理可概括為:政府向公共部門提供款項是為了購買其服務(wù)。保證撥款使用的效果,制度設(shè)計中要做到這些:一是建立相應(yīng)的效果指標(biāo),這些指標(biāo)對于不同情況應(yīng)當(dāng)不同;二是要建立成本核算機(jī)制,使得部門提供的這些支出是有據(jù)可查的;三是要建立一個公開、公平、公正的指標(biāo)考核體系,使得表現(xiàn)部門效果的好壞指標(biāo)的考核,結(jié)果是有事實依據(jù)的,而不是捏造的。
2.2 零基預(yù)算
零基是編制年度預(yù)算時,如果簡單從字面來理解,零基預(yù)算就是在編制預(yù)算時,一切從零開始。嚴(yán)格說,就是編制預(yù)算時,對每個部門的工作任務(wù)全面審核,然后再確定各部門支出預(yù)算,再根據(jù)零基預(yù)算的指導(dǎo)思想,每個部門的負(fù)責(zé)人對未來預(yù)算年度中所做的事情進(jìn)行驗證,而不僅僅是修改上年預(yù)算或檢驗新增部分,他們必須重新驗證每項工作計劃,并測定不同層次服務(wù)所需資金。因此,所有的工作計劃,無論是新的還是舊的,無論服務(wù)層次如何,都應(yīng)當(dāng)在編制公共預(yù)算時重新考慮。因此,零基預(yù)算的一個主要特點是編制預(yù)算時,不僅對年內(nèi)新增任務(wù)進(jìn)行審評,而且要對前年度形成的基數(shù)進(jìn)行審評。 2.3 設(shè)計規(guī)劃預(yù)算
設(shè)計規(guī)劃預(yù)算是在一個預(yù)算系統(tǒng)中將長期的和短期的政策規(guī)劃,對預(yù)定年度期間預(yù)算成績的費用的計劃和進(jìn)度計劃以及年度預(yù)算三者結(jié)合。雖然這幾個組成部分自身設(shè)有一個新的,然而將它們納入一個全面的系統(tǒng)則是提供可以對政府需求的明確分析,從而便于選擇可使用的手段和成本。這個編制法包含了一個系列分析,諸如系統(tǒng)分析、成本效益分析等。依靠這些分析,這個編制方法可望在資金分配上更加合理,同時效率更高。
2.4 滾動預(yù)算
目前編制的預(yù)算大多為單年度預(yù)算,按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,編制單位年度預(yù)算往往難以滿足現(xiàn)代預(yù)算管理的需要,一般來說要編制3-5年的滾動預(yù)算。滾動預(yù)算也稱多年度預(yù)算,是編制部門預(yù)算的重要方式之一。最初編制時,向前做3-5年預(yù)算安排,之后每次編制時都往前滾動一年,并調(diào)整原預(yù)算中所剩2-4年的預(yù)算安排和內(nèi)容。編制滾動預(yù)算有利于體現(xiàn)前后銜接、綜合平衡的要求,提高預(yù)算管理水平。
3 我國政府采購預(yù)算執(zhí)行中的風(fēng)險及防范
競爭是供應(yīng)商之間相互博弈,爭取以優(yōu)于其他供應(yīng)商的性價比提供政府采購所需貨物、工程、服務(wù)的壓力和推動力,是采購人可以以低成本、高效地采購到物美價廉的貨物、工程、服務(wù)的有效途徑,是保證政府采購預(yù)算得以健康、高效執(zhí)行的有效手段,若在政府采購中供應(yīng)商的競爭不充分,會帶來采購人購買的貨物、工程、服務(wù)價格偏高,浪費財政資金的風(fēng)險。我們要在政府采購操作實踐中采取相應(yīng)的內(nèi)部控制措施,形成和保持供應(yīng)商的充分競爭。應(yīng)對政府采購中供應(yīng)商競爭不充分的風(fēng)險我們可以采取以下防范措施:
3.1 形成供應(yīng)商自由進(jìn)入和退出競爭的機(jī)制
我們要在供應(yīng)商中形成競爭,首先要制訂和采取各種措施保證供應(yīng)商低成本或無成本進(jìn)入和退出競爭。在保證供應(yīng)商自由進(jìn)入競爭上,要確保供應(yīng)商資格審查的正規(guī)操作,在保障供應(yīng)商退出機(jī)制方面,要注意采取各種措施不對已為參與政府采購做出實質(zhì)性努力但未能拿到政府采購訂單的供應(yīng)商的生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生比較大的影響。
3.2 選擇上有利于供應(yīng)商競爭的采購方式
在采購方式的選擇上,我們應(yīng)該采取盡量多的招標(biāo)采購的方式,尤其是對于規(guī)模巨大的采購我們更應(yīng)該以多種渠道方式邀請盡可能多的符合資質(zhì)的供應(yīng)商參加進(jìn)來。在招標(biāo)采購中,應(yīng)盡可能多地采用競爭性招標(biāo)性采購,在指定媒體上按規(guī)定發(fā)布招標(biāo)公告,邀請所有符合條件的供應(yīng)商參加投標(biāo);在采用限制性招標(biāo)采購的情況下,也要多渠道邀請盡量多的供應(yīng)商參加投標(biāo),從數(shù)量上保證充分競爭的形成;在非招標(biāo)采購方式下,由于缺乏招投標(biāo)環(huán)節(jié),我們更要謹(jǐn)防采購中因競爭不到位而造成的損失。在詢價采購中,可以設(shè)立兩個以上的詢價小組,每個小組應(yīng)詢問至少三個供應(yīng)商,然后對兩個小組的詢價結(jié)果進(jìn)行綜合比較;在單一來源采購中,對不涉及國家安全和機(jī)密的項目采購,要積極搜尋供應(yīng)商的潛在競爭對手,尋求國內(nèi)外標(biāo)的物的替代品,積極打破供應(yīng)商的壟斷地位,使單一來源的供應(yīng)商有危機(jī)感;在競爭性談判采購中,也要盡可能多的邀請供應(yīng)商參加談判,同時,采購方要積極準(zhǔn)備,主動了解采購項目及相關(guān)供應(yīng)商的詳細(xì)信息,在專家?guī)熘须S機(jī)抽取相當(dāng)比例專家參與談判,增加同供應(yīng)商談判的水平。
4 推進(jìn)和政府采購預(yù)算管理相關(guān)的財政改革
4.1 完善國庫集中支付制度
國庫集中支付制度是以國庫單一帳戶體系為基礎(chǔ),以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托,政府將財政性資金集中在國庫或國庫制定的代理行開設(shè)賬戶,同時,所有的財政支付均通過這一賬戶進(jìn)行撥付的制度。在國庫集中支付制度下從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算、直至資金到大商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供帳戶實施全過程的監(jiān)控。由財政部在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的賬戶,各預(yù)算單位資金統(tǒng)一在該帳戶下集中管理,預(yù)算資金不再撥付給預(yù)算單位分散保存,各預(yù)算單位可以根據(jù)自身履行職能的需要由主管部門選擇合適的采購方式進(jìn)行政府采購,但支付款項要由財政部門執(zhí)行。這會對政府采購預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)督,為政府采購成為真正的“陽光工程”保駕護(hù)航。
4.2 推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算會計改革
收付實現(xiàn)制預(yù)算在收到和付出現(xiàn)金的同時記錄收入和開支,而不考慮政府行為何時實現(xiàn)收入、耗費資源或增加負(fù)債。權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算在政府行為實現(xiàn)收入、耗費資源和增加負(fù)債的期間記錄交易,而不考慮與之相關(guān)的現(xiàn)金是否已收到或已付出。收付實現(xiàn)制政府會計和預(yù)算曾經(jīng)是世界各國的傳統(tǒng)做法,但在20世紀(jì)90年代以來,采用權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計和預(yù)算已經(jīng)成為許多國家正在進(jìn)行的公共財政管理改革的重要內(nèi)容之一。這一改革對加強(qiáng)政府財務(wù)和預(yù)算信息的全面性和透明度,提高公共部門的運行效率,改善政府經(jīng)濟(jì)政策的持續(xù)能力都有重要的促進(jìn)作用。尤其是在實行政府采購和國庫集中支付制度以后,出現(xiàn)采購環(huán)節(jié)和撥款環(huán)節(jié)相分離,由于政府采購貨物的驗收、項目的實施與貨款的支付需要在經(jīng)過較長時間的工程保修結(jié)束后才能支付,如按照收付實現(xiàn)制會計處理,在采購和支付間跨年度時,對預(yù)算單位來說,會出現(xiàn)比較嚴(yán)重的帳實不符,不能真實反映預(yù)算單位的真實經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù),對財政部門來說會出現(xiàn)預(yù)算支出信息未能如實、完整地反映政府實際支出活動的問題。所以,為配合包括政府采購制度改革在內(nèi)的財政改革,政府預(yù)算會計的改革也要配套進(jìn)行,對現(xiàn)行的預(yù)算會計進(jìn)行必要的改進(jìn)措施,調(diào)整現(xiàn)有會計制度。根據(jù)當(dāng)前部門預(yù)算編制、國庫集中支付制度、政府采購制度改革的需要,相應(yīng)調(diào)整會計核算流程,會計帳務(wù)處理方法以及有關(guān)規(guī)定,及時制定與國庫集中支付制度、政府采購制度改革相適應(yīng)的會計帳務(wù)處理方法,在部分事項中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制等,保證當(dāng)前會計工作和預(yù)算管理改革協(xié)調(diào)一致,順暢進(jìn)行。
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