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澳大利亞賬戶管理的啟示和借鑒

許臻 謝眾 陳錫明

澳大利亞是大洋洲的一個(gè)主要國家。20世紀(jì)80年代后期,澳大利亞政府為了有效打擊毒品犯罪以及洗錢等有組織的犯罪活動(dòng),加強(qiáng)對(duì)銀行賬戶開立和使用的管理,建立了金融交易報(bào)告制度。澳大利亞把銀行賬戶管理作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,目的在于防止和打擊洗錢等違法犯罪活動(dòng),使銀行賬戶管理和反洗錢工作有機(jī)地結(jié)合起來。

一、澳大利亞的銀行賬戶管理情況

澳大利亞對(duì)銀行賬戶的管理有其自身的特點(diǎn),澳大利亞沒有制定專門的關(guān)于銀行賬戶管理的法律、法規(guī),但涉及到銀行賬戶管理方面的規(guī)定,散見于國家的有關(guān)法律之中。商業(yè)銀行與存款人必須遵循國家的有關(guān)法律,通過簽訂協(xié)議的方式,明確雙方的權(quán)利和義務(wù),規(guī)范開立和使用銀行賬戶的行為。

銀行賬戶的種類。澳大利亞商業(yè)銀行的銀行賬戶大致分為三種情況:一是結(jié)算產(chǎn),存款人可以使用票據(jù)、信用卡、貸記卡、借記卡等支付信用工具辦理各種結(jié)算業(yè)務(wù);二是投資產(chǎn),存款人的定期存款;三是存折戶,存款人不能自行簽發(fā)支票,只能到開戶銀行的柜臺(tái)辦理轉(zhuǎn)賬結(jié)算和支取現(xiàn)金。

開立銀行賬戶的客戶身份確認(rèn)。澳大利亞通過立法規(guī)定,商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)為存款人開立銀廠行賄戶時(shí)必須確認(rèn)存款人的真實(shí)身份。澳大利亞在1988年頒布的《金融交易報(bào)告法》中專門規(guī)定了商業(yè)銀行有確認(rèn)客戶身份的義務(wù),商業(yè)銀行在客戶前來開立銀行賬戶時(shí),需要取得“簽字人信息”。 “簽字人信息”是揭開立銀行賬戶存款人的身份記錄,即存款人的身份證明文件,包括:駕駛執(zhí)照、護(hù)照、出生證明等。如果是企業(yè)單位開立賬戶,除需要提供企業(yè)營業(yè)執(zhí)照外,還需要提供具體經(jīng)辦銀行賬戶人員的身份證明文件。根據(jù)《金融交易報(bào)告法》澳大利亞的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——澳大利亞交易報(bào)告分析中心制定了開立銀行賬戶的指導(dǎo)準(zhǔn)則。指導(dǎo)準(zhǔn)則規(guī)定,商業(yè)銀行對(duì)存款人開立銀行賬戶時(shí)提供的各種身份證明文件實(shí)行“100分檢查”制度。具體做法是:存款人提供的身份證明文件分為主要文件和次要文件,主要文件為70分(可提供出生證明、國際旅行證件、居民身份證之一),次要文件按不同的文件性質(zhì)進(jìn)行評(píng)分(例:駕駛執(zhí)照為40分,目前工作單位證明為35分,信用卡為25分等),主要文件的得分加上次要文件的得分,為存款人的總得分。當(dāng)存款人提供的身份證明文件達(dá)到100分時(shí),商業(yè)銀行準(zhǔn)予其開立和使用賬戶;當(dāng)存款人提供的身份證明文件未達(dá)到100分時(shí),商業(yè)銀行可給予其開立賬戶,但款項(xiàng)可以存不可以取;如果存款人開立賬戶以后在12個(gè)月內(nèi)仍然達(dá)不到100分時(shí),商業(yè)銀行應(yīng)按規(guī)定向澳大利亞交易報(bào)告分

析中心報(bào)告,依法進(jìn)行沒收。因此,存款人提供的身份證明文件越多,其得分越高,這樣大大增加了犯罪分子偽造身份證明文件的難度,有效地遏制了提供虛假證明文件的現(xiàn)象。

銀行賬戶的使用。澳大利亞對(duì)銀行賬戶不限制其使用方式,都可以辦理轉(zhuǎn)賬和現(xiàn)金收付業(yè)務(wù)。澳大利亞對(duì)銀行賬戶的使用管理主要體現(xiàn)在交易報(bào)告制度上,商業(yè)銀行對(duì)存款人存取現(xiàn)金超過1萬澳元或有可疑交易嫌疑或有匯入、匯出境內(nèi)外的,必須按規(guī)定向澳大利亞交易報(bào)告分析中心報(bào)告。

銀行賬戶的信息。商業(yè)銀行對(duì)存款人在本系統(tǒng)銀行機(jī)構(gòu)的開戶信息建立數(shù)據(jù)庫,供系統(tǒng)內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)共享。按照法律規(guī)定,商業(yè)銀行對(duì)存款人的開戶信息在賬戶撤銷戶后至少保存7年。

開立和使用銀行賬戶的責(zé)任。澳大利亞商業(yè)銀行對(duì)開立和使用銀行賬戶的責(zé)任,除惡意串通存款人以偽造、欺騙手段開立和使用銀行賬戶外,商業(yè)銀行按照正常的。善意的操作程序?yàn)榭蛻艮k理開立和使用銀行賬戶,將不再承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。存款人對(duì)開立和使用銀行賬戶的責(zé)任,法律規(guī)定對(duì)以假名開戶或者經(jīng)營賬戶的,以犯罪論處。個(gè)人犯罪的,依法處以5千澳元以下罰金或者兩年以下監(jiān)禁,或者兩刑并處;法人犯罪的,處5萬澳元以下罰金。

二、澳大利亞的反洗錢情況

澳大利亞為了有效地預(yù)防和打擊洗錢等犯罪活動(dòng),在規(guī)范開立銀行賬戶的同肘,制定和完善了反洗錢法律法規(guī),組建了專門的反洗錢機(jī)構(gòu),建立了嚴(yán)格的交易報(bào)告制度,并且取得了一定的成效。

制定反洗錢法律規(guī)范。澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)與政府,根據(jù)國家憲法的授權(quán),制定了若干相當(dāng)重要的聯(lián)邦反洗錢法,例如:1987年《犯罪收益法》、1987年《刑事事務(wù)相互協(xié)助法》。1988年《金融交易報(bào)告法》、1990年《犯罪(麻醉藥品與精神藥物販運(yùn))法》等。其中《金融交易報(bào)告法》的出臺(tái),對(duì)規(guī)范反洗錢行為、建立反洗錢機(jī)構(gòu)作了法律規(guī)定。除法律規(guī)范外,澳大利亞還制定了一系列行政法規(guī)和行業(yè)自律規(guī)范。例如:澳大利亞財(cái)政部制定了針對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)的交易報(bào)告法規(guī),用來規(guī)范不同金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的交易報(bào)告活動(dòng);澳大利亞的銀行聯(lián)合會(huì),其他金融行業(yè)組織以及政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)還都制定了一些指導(dǎo)準(zhǔn)則等規(guī)范。

組建反洗錢專門機(jī)構(gòu)。1988年,根據(jù)《金融交易報(bào)告法》,澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立了一個(gè)專門的反洗錢機(jī)構(gòu)——“現(xiàn)金交易報(bào)告局”,現(xiàn)已改稱為“澳大利亞交易報(bào)告分析中心”(Australian Transaction Reports and Analysis Centre,簡稱“AUSTRAC”)。其主要的職能是收集、審核與分析各銀行、各金融機(jī)構(gòu)與各現(xiàn)金交易商向其提供的報(bào)告。該機(jī)構(gòu)共有80人,其中15人專門從事信息分析工作。“澳大利亞交易報(bào)告分析中心”作為一個(gè)金融交易的情報(bào)信息中心,在與澳大利亞國家犯罪局和聯(lián)邦警察署等有關(guān)的刑事調(diào)查機(jī)關(guān)協(xié)同打擊洗錢斗爭中發(fā)揮了積極的作用。

建立交易報(bào)告制度。建立交易報(bào)告制度的依據(jù)是《金融交易報(bào)告法》及其配套的行政法規(guī)和相關(guān)的指導(dǎo)準(zhǔn)則。根據(jù)《金融交易報(bào)告法》的有關(guān)規(guī)定,現(xiàn)金交易人(包括金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、證券交易商、期貨經(jīng)紀(jì)人、黃金交易人、賭場(chǎng)經(jīng)營人等)在不同條件下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同的交易報(bào)告義務(wù)。例:大額現(xiàn)金交易報(bào)告義務(wù)、可疑交易報(bào)告義務(wù)、國際資金轉(zhuǎn)移報(bào)告義務(wù)。

大額現(xiàn)金交易報(bào)告義務(wù),是指現(xiàn)金交易人在其從事每一筆金額在1萬澳元以上的現(xiàn)金交易時(shí),應(yīng)當(dāng)向澳大利亞交易報(bào)告分析中心提出報(bào)告。

可疑交易報(bào)告義務(wù),是指現(xiàn)金交易人在進(jìn)行金融交易業(yè)務(wù)過程中,如果有“合理的根據(jù)”懷疑交易資金的來源為犯罪收益的,有義務(wù)向澳大利亞交易報(bào)告分析中心提出報(bào)告。

國際資金轉(zhuǎn)移報(bào)告義務(wù),是指現(xiàn)金交易人應(yīng)當(dāng)在收到客戶關(guān)于

電匯資金進(jìn)出國境指令的14天內(nèi),無論金額大小,一律向澳大利亞交易報(bào)告分析中心提出報(bào)告。交易報(bào)告制度的實(shí)施方式。商業(yè)銀行按照澳大利亞交易報(bào)告分析中心統(tǒng)一規(guī)定的數(shù)據(jù)格式,在本行的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中自動(dòng)采集交易數(shù)據(jù),并通過網(wǎng)絡(luò)每天向澳大利亞交易報(bào)告分析中心傳送信息,較小的金融機(jī)構(gòu)也可采用書面形式向澳大利亞交易報(bào)告分析中心提出報(bào)告。澳大利亞交易報(bào)告分析中心建立了“交易報(bào)告運(yùn)用數(shù)據(jù)庫”,集中記錄和處理各銀行及各金融機(jī)構(gòu)、人員提交的交易報(bào)告并及時(shí)向國家犯罪局、海關(guān)、聯(lián)邦警察署、證券委員會(huì)、稅務(wù)總署等執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供有關(guān)信息。

交易報(bào)告人的法律責(zé)任。對(duì)于應(yīng)當(dāng)履行而不履行交易報(bào)告義務(wù)的行為人,法律認(rèn)定其為犯罪。法定罪名有:不履行交易報(bào)告義務(wù)罪、泄露交易報(bào)告信息罪、報(bào)告虛假信息罪、提供虛假身份信息罪。拆零金融交易罪等等。

交易報(bào)告制度取得的成效。交易報(bào)告制度實(shí)施以來,由澳大利亞交易報(bào)告分析中心提供的信息被廣泛地運(yùn)用到預(yù)防和打擊洗錢等犯罪活動(dòng)中。同時(shí),商業(yè)銀行充分利用系統(tǒng)內(nèi)賬戶數(shù)據(jù)庫信息,能更全面詳細(xì)地掌握客戶信息,更多有重點(diǎn)地關(guān)注客戶需求,提高自身經(jīng)營管理水平,防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

三、啟示和借鑒

澳大利亞對(duì)銀行賬戶管理和反洗錢工作的一些做法,對(duì)于我們目前正在制定新的《銀行賬戶管理辦法》以及擬議中的大額和異常支付監(jiān)測(cè)報(bào)告制度,具有一定的啟示和借鑒作用。

(-)根據(jù)我國實(shí)際情況制定新的《銀行賬戶管理辦法》是完全必要的。

澳大利亞雖然沒有制定專門的銀行賬戶管理的法律、法規(guī),但對(duì)銀行賬戶管理的內(nèi)容卻在其他的法律中都有相應(yīng)的規(guī)定,整個(gè)法律法規(guī)體系不僅比較完善,而且立法層次較高。特別是為了打擊洗錢等犯罪活動(dòng),澳大利亞在《金融交易報(bào)告法》中明確規(guī)定客戶在開立銀行賬戶時(shí),必須提供其真實(shí)的身份證明。而且在澳大利亞有一整套各家商業(yè)銀行都必須共同遵守執(zhí)行的開立賬戶人身份確認(rèn)考評(píng)管理辦法。相對(duì)我國而言,長期以來習(xí)慣應(yīng)用專門的業(yè)務(wù)管理辦法來規(guī)范銀行賬戶的開立。使用,其他法律很少涉及銀行賬戶的管理內(nèi)容。為加強(qiáng)對(duì)銀行賬戶的管理,打擊利用銀行賬戶進(jìn)行逃廢債和洗錢等違法犯罪活動(dòng),借鑒國外銀行賬戶管理方面有益的做法,及時(shí)制定新的《銀行賬戶管理辦法》,規(guī)范銀行賬戶的開立和使用是完全必要的。同時(shí)要在立法的層次上加以提高,在適當(dāng)?shù)那闆r下可將《銀行賬戶管理辦法》由部門規(guī)章提升為《銀行賬戶管理?xiàng)l例》。

(二)制定新的《銀行賬戶管理辦法》可供借鑒的幾個(gè)方面。澳大利亞是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,通過法律規(guī)范,公民的信用觀念和法律意識(shí)較好。存款入可以自愿選擇開戶銀行,銀行也可以根據(jù)信用狀況選擇存款人,對(duì)銀行賬戶的種類和性質(zhì)不作人為的規(guī)定,對(duì)存款人開立銀行賬戶的數(shù)量和支取現(xiàn)金的數(shù)額也不作任何限制,完全由商業(yè)銀行根據(jù)法律規(guī)范自律管理銀行賬戶。而我國目前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變時(shí)期,經(jīng)濟(jì)格局和市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生著很大的變化,加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制發(fā)育不很完善,公民的信用觀念和法律意識(shí)有待進(jìn)一步提高,單位和個(gè)人的逃廢債務(wù)現(xiàn)象還比較突出。因此,新的《銀行賬戶管理辦法》還應(yīng)當(dāng)借鑒國際上的通行做法,以適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

第一,嚴(yán)格對(duì)開立銀行賬戶存款人的身份確認(rèn)。澳大利亞對(duì)識(shí)別客戶身份問題進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)定,這是防止存款人利用多頭開戶逃廢債務(wù)和進(jìn)行洗錢犯罪的重要措施。因此,新的《銀行賬戶管理辦法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定,企業(yè)單位開立銀行賬戶時(shí),除了必須提供的工商企業(yè)營業(yè)執(zhí)照外,還必須提供企業(yè)法人代表的身份證明以及被授權(quán)人的身份證明。

第二,銀行賬戶管理應(yīng)從“嚴(yán)進(jìn)寬管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩掃M(jìn)嚴(yán)控”。新的《銀行賬戶管理辦法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展的需要,從依靠行政手段監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)向利用市場(chǎng)機(jī)制監(jiān)管。適當(dāng)調(diào)整銀行賬戶的開戶準(zhǔn)入條件,應(yīng)將銀行賬戶的管理重點(diǎn)放在加強(qiáng)開戶申報(bào)和日常使用的監(jiān)控管理上。也就是盡快開發(fā)和推廣運(yùn)用全國統(tǒng)一的銀行賬戶管理系統(tǒng),將其作為《銀行賬戶管理辦法》的配套措施和強(qiáng)化銀行賬戶監(jiān)控的一種有效管理手段,為建立反洗錢監(jiān)測(cè)系統(tǒng)作好基礎(chǔ)性工作。

第三,確立銀行與存款人的平

等自愿選擇原則。新的《銀行賬戶管理辦法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定,銀行和存款人在開立銀行賬戶中的平等和自愿選擇原則,存款人可以選擇銀行,銀行也可以選擇存款人,除國家法律和行政法規(guī)規(guī)定外,任何單位和個(gè)人都不得干預(yù)存款人開立銀行賬戶。

第四,充分體現(xiàn)銀行與存款人開立、使用銀行賬戶的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則。新的《銀行賬戶管理辦法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定,存款人開立銀行賬戶時(shí),必須與銀行簽訂書面開戶協(xié)議;對(duì)有關(guān)銀行賬戶的管理規(guī)定,銀行有告知義務(wù),存款人有承諾履行義務(wù)。

第五,必須將個(gè)人存款賬戶納入銀行賬戶管理范圍。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要,個(gè)人存款賬戶的作用將越來越大。因此,新的《銀行賬戶管理辦法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定,將辦理結(jié)算業(yè)務(wù)的個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶納入銀行賬戶管理范圍。

(三)盡快開發(fā)和推廣運(yùn)用銀行賬戶管理系統(tǒng)。

從澳大利亞的情況來看,雖然沒有一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶管理系統(tǒng),但是各家商業(yè)銀行本身對(duì)所開立銀行賬戶都有完整的記錄和管理系統(tǒng),而且都可以有條件向有關(guān)部門進(jìn)行系統(tǒng)地反饋,這樣就構(gòu)成了比較完整的全社會(huì)的銀行賬戶管理系統(tǒng)。而我國目前銀行賬戶

管理系統(tǒng)還處于一個(gè)分散和不完整的狀態(tài),作為新《銀行賬戶管理辦法》的一種管理手段和配套措施,以及構(gòu)筑反洗錢機(jī)制的基礎(chǔ),人民銀行必須盡快開發(fā)和推廣運(yùn)用全國統(tǒng)一的銀行賬戶管理系統(tǒng),并將其與同城票據(jù)交換系統(tǒng)、現(xiàn)代化支付系統(tǒng)進(jìn)行連接,有效地監(jiān)控違規(guī)開立和使用銀行賬戶的行為。同時(shí)在建立全國統(tǒng)一的銀行賬戶管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上,建立社會(huì)支付信用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和異常支付監(jiān)測(cè)系統(tǒng),并作為央行最終要建立統(tǒng)一共享的金融信息系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分。

(四)及時(shí)制定大額和異常支付監(jiān)測(cè)報(bào)告制度。

根據(jù)澳大利亞的反洗錢經(jīng)驗(yàn),反洗錢的工作涉及社會(huì)的方方面面,而且反洗錢立法工作需要有一個(gè)過程。因此,在現(xiàn)階段根據(jù)我國實(shí)際情況,為加大對(duì)逃廢債行為和洗錢犯罪活動(dòng)的打擊力度,人民銀行應(yīng)當(dāng)立即制定和出臺(tái)大額和異常支付監(jiān)測(cè)報(bào)告制度,明確商業(yè)銀行職責(zé)和規(guī)范商業(yè)銀行對(duì)客戶的大額支付信息和異常支付信息的報(bào)告行為。商業(yè)銀行應(yīng)按照大額和異常支付監(jiān)測(cè)報(bào)告制度中規(guī)定的報(bào)告格式,在本系統(tǒng)的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)核算系統(tǒng)中的自動(dòng)采集大額和相關(guān)異常支付信息,通過網(wǎng)絡(luò)每天實(shí)時(shí)、自動(dòng)地向人民銀行監(jiān)測(cè)分析中心報(bào)告。

(五)組建大額和異常支付監(jiān)測(cè)與分析的專門機(jī)構(gòu)。

根據(jù)大額和異常支付監(jiān)測(cè)報(bào)告制度,應(yīng)當(dāng)組建大額和異常支付監(jiān)測(cè)與分析的專門機(jī)構(gòu)——大額

和異常支付監(jiān)測(cè)與分析中心,該機(jī)構(gòu)可設(shè)置在人民銀行,這符合人民銀行現(xiàn)行的管理體制和工作職責(zé)。大額和異常支付監(jiān)測(cè)與分析中心的主要工作職責(zé)是收集、整理、分析商業(yè)銀行報(bào)告的大額和異常支付信息,并且與公安、海關(guān)、稅務(wù)等政府職能部門緊密合作,及時(shí)向執(zhí)法部門提供有關(guān)的信息,實(shí)現(xiàn)信息資源的共享,籍以共同打擊洗錢等違法犯罪行為,維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)、金融秩序。

(作者單位:中國人民銀行支付結(jié)算辦公室)

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