我國(guó)目前的財(cái)政性資金繳庫(kù)和撥付方式,是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的。其主要弊端是:重復(fù)和分散設(shè)置賬戶,導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高,不利于對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效管理和全面監(jiān)督;財(cái)政收支信息反饋遲緩,難以及時(shí)為預(yù)算早編細(xì)編、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù);財(cái)政資金入庫(kù)時(shí)間延滯,收入退庫(kù)不規(guī)范,大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位,降低了使用效率;財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督,截留、擠占、挪用等違規(guī)問題時(shí)有發(fā)生,甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。鑒于此,必須對(duì)現(xiàn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度進(jìn)行改革,按照建設(shè)公共財(cái)政框架的思路,逐步建立和完善以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ),資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制。因此,國(guó)庫(kù)體制改革已成為當(dāng)前財(cái)政體制改革的重要方向。
所謂國(guó)庫(kù)集中收付制度,是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ),資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。在國(guó)庫(kù)集中收付制度下,政府的一切資金,無論是財(cái)政資金,還是政府各部門組織的收入以及由此形成的支出,都必須納入國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi)核算,并由同級(jí)財(cái)政部門管理和監(jiān)督。政府各部門和行政事業(yè)單位都不再在銀行開設(shè)賬戶,所有收入繳入該國(guó)庫(kù)單一賬戶,支出由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接撥付給商品和勞務(wù)的提供者,即使是個(gè)人工資也由同級(jí)財(cái)政部門直接從國(guó)庫(kù)單一賬戶撥付至個(gè)人在銀行開設(shè)的工資賬戶。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政資金收付管理制度。
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在現(xiàn)階段,要全面實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付的條件還不具備,因?yàn)槟壳暗呢?cái)政體制不能保證所有的財(cái)政性資金收入和支付都能通過國(guó)庫(kù)進(jìn)行收付,財(cái)政體制還沒有實(shí)現(xiàn)高度法制化、規(guī)范化、現(xiàn)代化。如果僅僅將目前已繳入國(guó)庫(kù)的預(yù)算內(nèi)資金按單一賬戶制管理,其作用是很有限的。因此,要實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)庫(kù)集中收付制還較為困難。但是,這并不意味著我們?cè)趪?guó)庫(kù)集中收付制度建設(shè)上就無所作為。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情,在構(gòu)建公共財(cái)政框架時(shí)要按照“總體規(guī)劃,分步實(shí)施”的原則,分階段來實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度。
因此,先從財(cái)政支出管理方面,即從理財(cái)機(jī)制方面著手,變分散理財(cái)為集中理財(cái),對(duì)財(cái)政性資金實(shí)行由財(cái)政部門直接辦理的財(cái)務(wù)集中核算業(yè)務(wù)。目前,全國(guó)各地相繼成立的財(cái)務(wù)集中核算就是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度的一次探索和創(chuàng)新。
財(cái)務(wù)集中核算是指在不改變單位內(nèi)部理財(cái)機(jī)制、資金支配權(quán)和財(cái)務(wù)管理職能的前提下,取消單位銀行賬戶,由財(cái)政部門統(tǒng)一在銀行開設(shè)賬戶,集中辦理資金收付結(jié)算,集中進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,集中管理會(huì)計(jì)檔案。統(tǒng)一發(fā)放工資和統(tǒng)一財(cái)務(wù)公開。這是鑒于目前行政事業(yè)單位中普遍存在的財(cái)務(wù)收支管理較為混亂、會(huì)計(jì)信息失真情況較為嚴(yán)重的現(xiàn)狀而采取的一項(xiàng)改革。通過財(cái)務(wù)集中核算,強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督,從源頭上預(yù)防和治理腐敗。在規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量,提高財(cái)政資金使用效益等方面已取得明顯成效。與以往財(cái)政管理制度相比,這項(xiàng)改革在三方面取得了突破性進(jìn)展:一是改變了資金的管理方式。取消了行政事業(yè)單位的銀行賬戶,所有財(cái)政資金都集中在財(cái)政部門統(tǒng)一開設(shè)的賬戶;二是改變了收支的管理方式。單位所有的資金歸由財(cái)政部門直接收付,單位財(cái)務(wù)收支行為受財(cái)政部門的全方位監(jiān)控;三是改變了會(huì)計(jì)的核算方式,由過去單位各自核算變?yōu)樨?cái)政部門集中統(tǒng)一核算。財(cái)務(wù)集中核算形式貼近國(guó)庫(kù)集中收付制度,它的部分職能可以構(gòu)成國(guó)庫(kù)集中收付制度的補(bǔ)充。因此,我們?cè)诜e極推進(jìn)財(cái)務(wù)集中核算的同時(shí),必須加快國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革,并為兩者的有機(jī)結(jié)合創(chuàng)造條件。
一、兩者的不同點(diǎn):
1.主體身份不同。財(cái)務(wù)集中核算的主體仍是預(yù)算單位。而國(guó)庫(kù)集中收付制度的主體是政府或代政府行使部分職能的財(cái)政部門。
2.賬戶體系不同。財(cái)務(wù)集中核算是由財(cái)政部門統(tǒng)一在商業(yè)銀行開戶,采取先撥后支的方式,使財(cái)政資金沉淀在商業(yè)銀行。而國(guó)庫(kù)集中收付制度是將財(cái)政資金集中在國(guó)庫(kù),采取先支后撥的方式,先由商業(yè)銀行墊支,再?gòu)膰?guó)庫(kù)撥至商業(yè)銀行。
3.結(jié)算范圍不同。財(cái)務(wù)集中核算雖然包含各預(yù)算單位的工資性支出、政府采購(gòu)支出和經(jīng)常性的小額支出,但是辦理的資金結(jié)算業(yè)務(wù)僅僅是一部分財(cái)政性資金即預(yù)算單位可支配的資金,而不是所有的財(cái)政性資金。而國(guó)庫(kù)集中收付制的結(jié)算范圍則是所有財(cái)政性資金的收入和支出。
二、兩者的共同點(diǎn)
1.目標(biāo)大體相同。實(shí)行財(cái)務(wù)集中核算,其目的是通過集中核算實(shí)現(xiàn)集中管理預(yù)算單位財(cái)務(wù)收支,具體來說主要是為了增強(qiáng)財(cái)政資金的調(diào)度能力,加強(qiáng)財(cái)政資金的收支管理和監(jiān)督力度,規(guī)范財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)行為,提高財(cái)政資金的使用效益,改善會(huì)計(jì)信息質(zhì)量,有利于從源頭上預(yù)防和遏止腐敗,這與國(guó)庫(kù)集中收付制度要達(dá)到的目標(biāo)基本上是一致的。2.操作辦法大體相同。財(cái)務(wù)集中核算的具體操作辦法與國(guó)庫(kù)集中收付大體上相同。如集中管理財(cái)政性資金,取消單位銀行賬戶,以部門預(yù)算為基礎(chǔ),不改變預(yù)算單位內(nèi)部理財(cái)機(jī)制、資金支配權(quán)和財(cái)務(wù)管理職能,充分利用銀行結(jié)算體系等。
那么,作為財(cái)政支出管理改革的財(cái)務(wù)集中核算如何做好與國(guó)庫(kù)集中收付制度有機(jī)結(jié)合呢?
基于當(dāng)前預(yù)算管理不規(guī)范、財(cái)政內(nèi)部職能未完全理順以及銀行結(jié)算體系不發(fā)達(dá)等諸多因素限制的情況下,建立財(cái)務(wù)集中核算中心。在不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算權(quán)的前提下,本著“既積極、又謹(jǐn)慎”的原則,先易后難,積極創(chuàng)造條件,向國(guó)庫(kù)集中收付制過渡,將資金集中在國(guó)庫(kù),在財(cái)政內(nèi)部資金管理和收入管理方面逐步與國(guó)庫(kù)集中收付制度接軌。具體操作設(shè)想如下:
第一,增加財(cái)務(wù)集中核算中心的職能,實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu),兩種職能”。一個(gè)機(jī)構(gòu)即財(cái)務(wù)集中核算中心。兩種職能即在原財(cái)務(wù)核算的基礎(chǔ)上增設(shè)國(guó)庫(kù)集中收付職能,對(duì)預(yù)算單位支出仍按現(xiàn)行制度,繼續(xù)實(shí)行賬戶集中開設(shè)、經(jīng)費(fèi)集中結(jié)報(bào)、會(huì)計(jì)集中核算的改革形式;對(duì)預(yù)算單位預(yù)算外收入實(shí)行直接繳入預(yù)算外資金財(cái)政專戶,不再設(shè)立各類收入過渡性賬戶。在核算中心開設(shè)的統(tǒng)一賬戶的基礎(chǔ)上,另開設(shè)一個(gè)財(cái)政專戶。這樣運(yùn)行既能全面反映預(yù)算單位的收支情況,又能為預(yù)算早編細(xì)編提供詳實(shí)的收支數(shù)據(jù)。
第二,規(guī)范預(yù)算單位政府采購(gòu)資金結(jié)算,通過財(cái)務(wù)核算中心,實(shí)現(xiàn)財(cái)政直接支付。應(yīng)對(duì)已納入集中會(huì)計(jì)核算的預(yù)算單位在政府采購(gòu)中的資金進(jìn)行結(jié)算,實(shí)行政府采購(gòu)中心憑核算單位的采購(gòu)物品驗(yàn)收合同等向財(cái)務(wù)核算中心開具付款通知書的資金結(jié)算管理辦法。這樣,使政府采購(gòu)中心、財(cái)務(wù)核算中心以及預(yù)算單位之間在資金結(jié)算環(huán)節(jié)上形成采購(gòu)、付款、驗(yàn)收三權(quán)分離、互相制約的政府采購(gòu)機(jī)制,從而加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督職能,實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金集中支付的公平、公正和效率。使政府采購(gòu)機(jī)關(guān)從繁雜的采購(gòu)資金核算中解脫出來,專門從事政府采購(gòu)業(yè)務(wù),提高其辦事效率。與此同時(shí),可通過財(cái)務(wù)核算中心真正實(shí)現(xiàn)資金直接支付。
第三,通過財(cái)務(wù)核算中心對(duì)預(yù)算單位實(shí)行比較完整的國(guó)庫(kù)單一賬戶支付改革形式。其具體步驟是:(1)按照《試點(diǎn)方案》做法,結(jié)合實(shí)際制定具體支付操作辦法和程序。(2)安排專門人員,從事支付及相關(guān)核算業(yè)務(wù),運(yùn)作初期至少需出納、稽核、記賬、綜合等崗位人員。(3)選擇代理銀行,開設(shè)有關(guān)的零余額賬戶及小額現(xiàn)金賬戶。試點(diǎn)初期,該賬戶可暫以“先撥后支”作為過渡,待條件成熟時(shí)再改為“先支后撥”,即真正轉(zhuǎn)為零余額賬戶。(4)開發(fā)專用軟件,建立相應(yīng)的支付操作系統(tǒng)。為保證國(guó)庫(kù)單一賬戶支付連續(xù)性和完整性,納入試點(diǎn)范圍的財(cái)政資金,全部通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付和清算。
綜上所述,在財(cái)務(wù)集中核算基礎(chǔ)上建立國(guó)庫(kù)集中收付制度,把二者有機(jī)結(jié)合起來,是符合我國(guó)國(guó)情的一種國(guó)庫(kù)管理制度改革,可以在一定程度上彌補(bǔ)國(guó)庫(kù)集中收付制度的不足?？梢韵嘈?隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展,其在實(shí)踐中必將發(fā)揮應(yīng)有的作用。
