一、部門預算的實施和財政性資金監(jiān)控是當前高校財務面臨的大環(huán)境
部門預算是指由政府主管預算部門編制、財政部門審核、人民代表大會審議通過的,反映部門及所屬單位所有收入和支出的預算。國家為提高財政資金的使用效率,強化預算約束力,全面、準確、清晰地反映市場經(jīng)濟條件下政府的收支活動,建立與國際接軌的、高效實用的財政統(tǒng)計分析體系,不斷推進國際合作與交流。河南省從2003年開始推行財政國庫管理制度改革試點,并于2007年全面實施政府收支分類改革。通過改革實現(xiàn)了財政性資金“收入直繳,支出直撥”,克服了原財政以撥代支,高校按實際支出記賬,二者在時間上、支出量上存在差異,財政支出真實性大打折扣的現(xiàn)象。
盡管改革成效顯著,然而在高校財政性資金核算流程中也存在一些問題。如財政資金核撥代理環(huán)節(jié)多,銀行對賬信息不對稱,高校預算、核算、決算不統(tǒng)一等問題。為此,就必須對目前高校財政性資金核算流程進行改進,真正做到預算、核算、決算相統(tǒng)一,以滿足高校教育事業(yè)不斷向前發(fā)展,同時也是提高高校財政性資金使用效率的有力保證。由此延伸,我們認為,高校年度部門決算不應僅僅是為財政服務進而解脫了受托經(jīng)濟責任,也要實現(xiàn)其能對高校主管部門和高校內部決策提供有用的信息。目前,高校年度決算報表體系還不能夠發(fā)揮財務報表應有的作用因此改革我國高校財務信息披露規(guī)制勢在必行。
二、高校全面預算管理——現(xiàn)代高校建設中的一種具有統(tǒng)合作用的制度安排
眾所周知,全面預算管理是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體的現(xiàn)代企業(yè)管理模式,通過業(yè)務、資金、信息的整合,明確、適度的分權和授權,戰(zhàn)略驅動的業(yè)績評價等,實現(xiàn)資源合理配置、作業(yè)高度協(xié)同、戰(zhàn)略有效貫徹、經(jīng)營持續(xù)改善、價值穩(wěn)步增加的目標。就高校全面預算管理而言,是以市場對高等教育需求的科學預測為前提,以學校的長遠戰(zhàn)略目標為中心,以全員參與為保障,以貨幣的形式總括地反映高校在一定時期內所應完成的各項事業(yè)發(fā)展計劃,然后進一步分解落實到學校內部各部門、各學院和各責任人。高校全面預算管理的過程就是將學校戰(zhàn)略目標分解、實施、控制和實現(xiàn)的過程。
高校全面預算管理是一種管理機制,是財務管理的核心。通過戰(zhàn)略、預算和績效三者的高效互動,高校才可能達成其既定的發(fā)展目標。
編制全面預算是一項綜合性的工作,需要校內各部門緊密配合、相互協(xié)調、明確分工,高校負責人可通過科室會議、職工代表大會等多種形式傳輸全面預算管理理念,不斷強化各級、各部門的預算管理觀念。這就要求高校要建立健全預算管理組織體系,在編制部門預算或學校綜合預算時,將預算責任層層分解落實到部門,這樣既可以提高各部門工作積極性,又可以促進信息更廣泛地傳遞、交流和反饋,使預算編制更具科學性,預算項目更具合理性和操作性。全面預算管理組織體系主要包括由校長擔任領導、成員包括副校長、總會計師、法律顧問;財務處、教務處、學科建設辦、資產(chǎn)管理處、審計處、人事處、學生處等機關主要處(室)的負責人、資深專家、院系負責人、二級法人和附屬單位負責人組成的學校預算管理委員會和學校預算編制機構構成。各部門要根據(jù)學校戰(zhàn)略規(guī)劃,對于經(jīng)常且已形成規(guī)律性的日常經(jīng)營管理預算,必須實行責任預算制度,將預算指標落實到責任部門和責任單位,以規(guī)范責任部門和責任單位的行為,完成年度工作計劃和遵循財務計劃。但對于那些由于外界環(huán)境變化帶來的可能影響年初預算的情況,應該通過校長辦公會或校黨委會予以調整經(jīng)費預算,以維護預算的嚴肅性,杜絕無預算支出或虛假預算支出。
就全面預算的指標體系而言:高校編制全面預算時應先編制業(yè)務預算、資本預算、籌資預算,后編制財務預算和進行風險評價。業(yè)務預算是反映預算期內高?？赡苄纬涩F(xiàn)金收付的教學、科研等活動的預算;資本預算是高校在預算期內進行資本性投資活動的預算,資本預算應與學校的長期發(fā)展戰(zhàn)略緊密聯(lián)系;籌資預算是學校在預算期內為滿足學校業(yè)務預算、投資預算需求與學校凈現(xiàn)金流供應不足而對外長短期借款,以及對原有借款還本付息的預算;財務預算反映學校預算期內的預計財務狀況,主要以現(xiàn)金預算、預計資產(chǎn)負債表等形式反映。具體的預算類別、預算名稱、編制部門,高?？梢愿鶕?jù)自身的實際情況適當?shù)卦黾踊驕p少具體的預算項目。
風險評價目前現(xiàn)實的迫切需求是對于高校貸款風險的管控。對于教育部、財政部的風險評價模型值得參考和高校間的橫向比較,但是對于處于后貸款時代的高校而言,自身的力量還是薄弱,對于“政府埋單”的預期較為強烈是不容爭辯的事實。當然,這里有政府責任的缺失和我國高等教育財政危機的實際密切相關。
三、呼吁政府繼續(xù)完善預算分配制度
改革預算分配制度是部門預算改革的核心和重要切入點。隨著部門預算改革的進一步深入,需要繼續(xù)加以完善。
(一)建立健全定額標準體系。深化定員定額制度改革的重點是定額制度,定額制度改革的方向是逐步實現(xiàn)資產(chǎn)實物定額與預算撥款定額相結合。凡涉及物耗的定額,應建立在對物耗標準的合理核定之上,使定額標準更加符合預算單位工作的實際。因此,要在完善現(xiàn)有方法的基礎上,開展實物費用定額試點。在深化定員定額標準改革方面,要加強基礎數(shù)據(jù)的收集、整理,夯實定額核定基礎。通過對部門有效的調查,準確掌握預算單位的各項基礎數(shù)據(jù),為科學、合理地制定定額標準奠定扎實基礎。積極探索資產(chǎn)實物定額與預算撥款定額有機結合的新路子,完善政府資產(chǎn)分類管理和動態(tài)數(shù)據(jù)庫,將部門占有的政府資產(chǎn)與部門行使職能聯(lián)系起來,實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預算改革的緊密結合,切實提高預算分配的科學性。隨著全國性行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作的開展,資產(chǎn)管理的不足也充分顯現(xiàn)。大量閑置、重復購置設備的現(xiàn)象也普遍存在,資源共享推進困難。河南省屬高校預算分配中的“基數(shù)+增長”的模式已經(jīng)運行五年有余(河南省普通高校生均公用經(jīng)費定額表),“增人不增資、招生越多越虧”的財政撥款效應明顯。針對近年來高校發(fā)展實際,建立健全定額標準體系尤為緊迫。
(二)結合事業(yè)單位體制改革,研究對不同事業(yè)單位的預算管理機制。進一步改進事業(yè)單位的預算管理方式和財政經(jīng)費供給政策,按照市場經(jīng)濟體制下政府職能定位和公共財政的支出范圍,并依據(jù)事業(yè)單位所承擔職責的社會公益程度,對不同的事業(yè)單位實行分類預算管理。對于公益性事業(yè)單位,預算安排要保障合理支出需要,對既具有一定公益性又具有一定市場性的準公益性事業(yè)單位,采取財政資助的形式,同時將原來用于“養(yǎng)人”的資金調整用于單位事業(yè)發(fā)展,變“養(yǎng)人”為辦事;對于經(jīng)營性事業(yè)單位,要限定財政補助期限,逐步將其推向市場,退出財政供養(yǎng)范圍。鑒于此,筆者認為,對于高校劃歸為公益性事業(yè)單位是可以理解的,因為在招生計劃受政府嚴格管控的情況下,高校不能也無法走向市場,當然,身處市場經(jīng)濟大潮中的高校不應該缺乏經(jīng)營大學的理念。
(三)加快項目庫建設步伐。要不斷引進新的項目管理辦法和手段,提高項目管理的量化程度,通過區(qū)分不同類型項目,對項目支出內容細化分解,對其構成因素采取標準化定量核定的方法,實現(xiàn)項目支出的定量管理。逐步實現(xiàn)項目的滾動管理,將項目管理工作向前延伸到部門的預算編制準備階段,項目支出預算的編制與部門工作的中長期規(guī)劃結合起來,逐步建立預算滾動管理機制,編制中長期預算。河南省屬高校在項目庫建設方面已實施五年了,但是,在具體分配經(jīng)費環(huán)節(jié),還有待加強管理。
四、完善高校校內預算管理制度
我們知道,根據(jù)高校的總體目標和分解的部門目標經(jīng)過自上而下和自下而上的多次反復溝通,形成預算初稿,經(jīng)學校審核批準,形成正式預算,逐級下達給各部門執(zhí)行,這就是高校校內預算的形成過程。然而,河南省屬高校普遍存在以下突出問題:
(一)時滯問題。部門預算的編制和審定過程復雜,高校預算一般在上年決算完成后才開始編制,通常到當年的3、4月份才能下達,少數(shù)高校的預算到5月份才正式出臺,形成一段時間的“預算真空”,一定程度上影響了年度預算的正常執(zhí)行。
(二)現(xiàn)金流量平衡問題。從學校實際情況看,缺乏一個完整的財務預算控制架構。往往是費用預算控制較好,而收入預算執(zhí)行情況較差;費用預算控制較好,而固定資產(chǎn)購置預算、資金預算控制較差,這種不健全的財務預算體系往往顧此失彼,難以發(fā)揮綜合的整體效應。從學校預算資金的運行看,預算資金的收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制、隨意性大,使用混亂、占用科研資金從事資本性支出的現(xiàn)象屢有發(fā)生,從而導致現(xiàn)金流量不平衡,支付能力不足,特別在上半年,很多學校實際上靠借新還舊來維持學校的正常運轉。
針對上述現(xiàn)象,筆者認為財務不能成為學校改革、發(fā)展的“絆腳石”,財務要在學校黨委、行政的領導下,進一步解放思想,推動學校各項事業(yè)的科學發(fā)展。嚴格預算執(zhí)行管理:第一,嚴格審批權限;第二,充分調動二級單位理財?shù)姆e極性,實行“部門/項目”控制管理;第三,預算績效評價應盡快建立健全,并作為至少由內部審計部門牽頭的常規(guī)工作;同時,建立相應的責任追究制度,對發(fā)生經(jīng)濟損失的責任人追究其應承擔的行政、經(jīng)濟、法律責任。
五、進一步討論
高等學校預算是指高等學校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃,是學校經(jīng)濟狀況的綜合反映,是高校進行各項財務活動的前提和依據(jù)。結合部門預算改革的要求,高等學校應實行一個部門一本預算,集中高校的所有財力,編制綜合財務預算。綜合財務預算將部門所有收支統(tǒng)一納入預算管理,將基本建設預算和高校事業(yè)收支預算一起編制,根據(jù)高校事業(yè)發(fā)展和建設的需要進行統(tǒng)籌安排;將預算支出劃分為基本支出和項目支出兩部分,在預算安排上,先保證基本支出,后安排項目支出,而項目支出則根據(jù)高校財力情況,按輕重緩急,突出重點,逐年解決,對非重點項目,則要從緊安排,堅持“有所為,有所不為”。
作為預算執(zhí)行結果的載體,我們認為,在年終決算報表編制上,財政部門應設計基本建設和事業(yè)報表合并編制的報表體系架構,而不是在年終部門決算報表體系中,“基本建設支出”僅僅反映發(fā)改委等部門安排的基建支出。(我們的“結轉自籌基建”是在決算支出表中的“其他資本性支出”的“房屋建筑物購建”欄反映的)。預算(無論是部門預算還是校內預算)與決算兩張皮問題由來已久,長此以往,將不利于高校全面預算向縱深發(fā)展,作為“政府再造”運動的延續(xù),政府會計體系改革勢在必行。
(作者單位:河南理工大學)
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