一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題研究的起步
2000年以前，無論是政府還是學(xué)術(shù)界對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)研究的關(guān)注度并不是很高，隨著近幾年巨額鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)以及村級(jí)債務(wù)浮出水面，對(duì)財(cái)政的安全性構(gòu)成了威脅，并且不斷阻礙了農(nóng)村稅費(fèi)改革，其才逐漸引起各方面的關(guān)注，因此研究的歷史不是很長。其成果主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的現(xiàn)狀、成因、危害和如何化解等方面的分析。各研究專家、學(xué)者從不同的角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的嚴(yán)重性、產(chǎn)生原因、化解方法三方面進(jìn)行了研究。
2000年至今，政府以及學(xué)者圍繞這一問題進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查研究，如發(fā)表在《調(diào)研世界》上的《鄉(xiāng)官的困惑》（何正、葉文智，2001），發(fā)表于《中國社會(huì)導(dǎo)刊》上的《嚴(yán)重貧血的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》（俞塵，2003），刊登于第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)上面的《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)超5000億元、近40％縣預(yù)算均呈赤字狀態(tài)》（宋蕾，2006），都鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的嚴(yán)重性進(jìn)行了揭露。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題的成因分析
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)為何越變?cè)酱蠖揖秒y消除，一些研究人員從多個(gè)角度進(jìn)行了深入研究，給出了比較合理的答案。
第一，政治學(xué)的角度。基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的嚴(yán)重性，部分學(xué)者從政治學(xué)的角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題進(jìn)行了探討（鄭明懷，2006；王郅強(qiáng)、文宏，2006）。如鄭明懷（2006）在其《鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因的政治學(xué)分析》一文中，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)應(yīng)該是政治學(xué)研究的問題，并從政治學(xué)的角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的本質(zhì)進(jìn)行了研究和揭露，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要原因歸納于六點(diǎn)：壓力性體制；“承包制”和“分稅制”共同存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制；“條塊”關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢(shì)地位；“看政績(jī)用干部”的任命制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府之間的事權(quán)劃分不合理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出的增加。王郅強(qiáng)、文宏（2006）以政治與資源為核心，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身面臨的十大困境，從而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題進(jìn)行了深入剖析。
第二，管理學(xué)的角度。部分研究人員認(rèn)為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和財(cái)務(wù)管理制度不完善是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)擴(kuò)張的原因之一（文宏、葉勇，2006；牛竹梅，2007；高宏德，2009）。行政管理體制不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用及行政事務(wù)管理缺乏科學(xué)的決策機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)政府的政績(jī)考核和達(dá)標(biāo)任務(wù)會(huì)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部搞政績(jī)工程，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；財(cái)務(wù)管理制度不完善，缺乏有效的監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在我國基層政權(quán)中，“以權(quán)代法”現(xiàn)象非常普遍，使得預(yù)算約束軟化、監(jiān)管不力，容易造成財(cái)政支出失控。
第三，政府職能的角度。部分學(xué)者從政府職能的角度探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生以及膨脹的原因（傅光明，2002）。對(duì)政府來講，由于存在著官員個(gè)人對(duì)公共的偏好以及政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算規(guī)模最大化偏好，根據(jù)公共選擇理論，勢(shì)必導(dǎo)致政府規(guī)模越來越大，從而運(yùn)行成本越來越高。降低政府運(yùn)行成本的根本途徑是行政職能市場(chǎng)化，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
朱剛（2002）從公共產(chǎn)品需求的角度切入研究給了我們比較好的啟示。他將公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求分為居民的有效需求與政治領(lǐng)導(dǎo)人、政府的需求。在得不到有效監(jiān)督的情況下，許多地方政府官僚的需求大于居民的需求，導(dǎo)致財(cái)政缺口不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大。財(cái)政缺口可分為兩部分：一方面是因政府的正常收入不能滿足農(nóng)村居民對(duì)基本公共服務(wù)的有效需求而產(chǎn)生的合理性缺口；另一方面是因過度供給產(chǎn)生的缺口，政府收入被用于非公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出產(chǎn)生的缺口以及政府為獲取更多的財(cái)政資源而認(rèn)為夸大產(chǎn)生的缺口等不合理性缺口，并且后者占很大的比例。
第四，財(cái)政體制的角度。較多研究者將財(cái)政體制上的制度原因作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)膨脹的主要原因或首要原因（唐重振，2007；陳本鳳，2006；劉七軍、李昭楠，2008）。如陳本鳳（2006）認(rèn)為，不徹底的分稅制財(cái)政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的根源，表現(xiàn)在：一是稅種劃分不徹底導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來源減少。一方面，同一稅種因企業(yè)性質(zhì)不同而劃分為不同的財(cái)政收入；另一方面是存在共享稅種，即同一稅種的收入一部分歸中央財(cái)政，一部分歸地方財(cái)政。二是各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍的劃分不明確，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收不抵支。因此，財(cái)政體制改革下的財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要原因。
劉七軍、李昭楠（2008）認(rèn)為我國目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的重要原因，表現(xiàn)在：一是轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的轉(zhuǎn)移支付收入不穩(wěn)定。二是轉(zhuǎn)移支付中?？钐?，隨意性大，反而使偏遠(yuǎn)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的?？钌伲?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的?？疃?，并沒有平衡分稅制下財(cái)政收支不均狀況。
第五，綜合原因。部分學(xué)者以及研究人員認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題是多種原因?qū)е碌模愑勒㈥惣覞桑?004；王敬堯，2004；周飛舟，2004；國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)課題組，2005；王曉英，2008）。這些學(xué)者和研究人員認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口失控、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)帶追求“政績(jī)”工程等多種因素綜合導(dǎo)致的。如陳永正等在《鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政：擴(kuò)張沖動(dòng)與自籌制度》一文中認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)固然是由不同的原因形成的，比如政策因素、發(fā)展過程中的原因、管理上的缺陷等等，但究其根本原因卻是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制自身的擴(kuò)張沖動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“吃飯”財(cái)政的膨脹造成了自籌資金的不斷擴(kuò)大，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債累累。因此，控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理費(fèi)用，就可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的擴(kuò)大。
四川省社科院研究員高宏德（2009）在《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與化解我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題研究》一文中認(rèn)為，盡管我國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的具體原因和用途差別很大，但從本質(zhì)上講，我國城鄉(xiāng)長期差異化發(fā)展所造成的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)村基層政府背負(fù)巨額不良債務(wù)的根本原因。唐重振（2007）還從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改革（主要是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度創(chuàng)新）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的兩個(gè)角度探討了對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題的化解
面對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，張秀英（2006）提出了化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的十大舉措，認(rèn)為從操作層面講要做到以下方面：建立和強(qiáng)化消赤減債目標(biāo)責(zé)任制；查清底數(shù)，分清責(zé)任；盤活資產(chǎn)，拍賣債權(quán)；嚴(yán)禁高息借款和本息貸款；公款私借，加收利息；建立償債資金，用于專項(xiàng)還債；強(qiáng)化收入征管，推行綜合預(yù)算；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，改革支出管理；規(guī)范政府行為，強(qiáng)化債務(wù)約束；建立債務(wù)預(yù)警體系。
唐鎮(zhèn)（2008）在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的困境與出路——以南通市125個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例》一文中，提出化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)要多管齊下，一方面要推進(jìn)改革減少支出；另一方面要發(fā)展經(jīng)濟(jì)增收還債，并認(rèn)為大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財(cái)力、擴(kuò)大償債資金來源是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的根本出路，也是政府執(zhí)政能力提高的重要體現(xiàn)。對(duì)于第二方面，筆者不敢茍同。因?yàn)閷?duì)于廣大的中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)模式會(huì)占據(jù)很長一段歷史時(shí)期，而農(nóng)村稅費(fèi)改革下休養(yǎng)生息的政策依然要在較長的歷史時(shí)期貫徹下去。
高宏德（2009）認(rèn)為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加大對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持力度、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程是徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的有效途徑。
近年來，政府部門對(duì)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的態(tài)度越來越重視。國務(wù)院、辦公廳于2006年10月出臺(tái)了《關(guān)于做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》，認(rèn)為鄉(xiāng)村債務(wù)涉及面廣、情況復(fù)雜、化解工作進(jìn)展緩慢已成為當(dāng)前農(nóng)村工作中的一個(gè)難點(diǎn)問題。一些地方債務(wù)底數(shù)不清，責(zé)任不明確；一些地方新債不斷發(fā)生，屢禁不止；一些地方化解債務(wù)主動(dòng)性不夠，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的辦法；一些地方債權(quán)人與債務(wù)人雙方矛盾尖銳，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。
從實(shí)踐情況來看，2007年，寧夏通過一年多時(shí)間內(nèi)的努力，通過停息減債、分類處置、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等辦法化解近10億元鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，其中比較有效的做法就是設(shè)立化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項(xiàng)資金，并將減債任務(wù)與市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的任命制度聯(lián)系起來，從而極大地提高了地方官員化解債務(wù)的緊迫感和積極性。2008年中央1號(hào)文件明確提出，全國要用3年左右時(shí)間基本化解農(nóng)村義務(wù)教育的歷史債務(wù)。財(cái)政部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：目前已有10個(gè)試點(diǎn)?。▍^(qū)）進(jìn)入到償債階段，其中內(nèi)蒙古、江蘇、陜西、寧夏、四川、貴州6?。▍^(qū)）已在全?。▍^(qū)）范圍內(nèi)開始償債，累計(jì)償還債務(wù)146億元，占這些省份應(yīng)還債務(wù)總額的57％。
因此，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)正進(jìn)入攻堅(jiān)階段，我們相信在黨和政府的英明領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人民的大力支持和積極關(guān)注下，一定會(huì)在可預(yù)期的未來解決我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生的這一特殊現(xiàn)象。
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