建立以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度，是 當前我國財政預算管理制度改革的重要內(nèi)容，是構建社會主義公共財政框架的重要環(huán)節(jié)。所謂國庫集中支 付制度，就是改變現(xiàn)行的財政資金層層撥付的程序，建立國庫單一賬戶體系，將所有財政性資金都納入國 庫單一賬戶體系管理，由財政國庫支付中心通過國庫單一賬戶體系將財政資金直接撥付到收款人的制度。 本文就國庫集中支付制度提出幾點思考：
一、目前國庫集中支付的發(fā)展狀況
（一）建立了國庫單一賬戶體系
按照黨中央和國務院深入開展反腐敗工作的總體部署和要求，結合財政國庫管理制度改革，財政 部門首先全面清理歸并各預算單位的銀行賬戶，除了住房基金專戶等特定用途的專用存款戶外，取消其基 本賬戶，嚴格規(guī)范預算單位的銀行開戶管理。舊賬戶作為改革的一個過渡措施，資金只出不進，直至余額 為零，注消賬戶。在清理賬戶的基礎上，財政部門在銀行開設國庫單一賬戶，用于記錄、核算和反映納入 預算管理的財政性資金收入和支出活動，并用于與財政零余額賬戶，單位零余額賬戶進行清算。財政部門 按資金使用性質在銀行開設零余額賬戶，用于財政直接支付和清算。為預算單位在銀行開設了零余額賬戶 ，用于財政授權支付（包括支取現(xiàn)金）和清算。初步建立了國庫單一賬戶體系，支出統(tǒng)一歸集到國庫存集 中收付中心支付，實行一個“籠子”進出。
（二）規(guī)范了財政支出撥付程序
進行支出分類。根據(jù)支付管理的需要，將支出分為四類：工資支出，即預算單位的工資性支出。 公用支出，即預算單位除工資支出和專項支出以后的經(jīng)費支出。專項支出，即預算單位年度預算中有確定 項目、用途的固定資產(chǎn)購建和大修理以及其他專項等支出。轉移支出，即撥給預算單位或下級財政部門未 指明具體用途的支出，如撥付企業(yè)的補貼等。
（三）進行了支出方式分類
按照不同的支付主體，針對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權支付。財政直接 支付指由財政部門開具支付令，將支出直接支付到收款人或用款單位賬戶，實行財政直接支付的支出包括 ：工資支出、公用支出中的政府采購支出、專項支出。轉移支出仍按老方式辦理，待條件成熟再實行直接 支付。財政授權支付指預算單位根據(jù)財政授權和批準使用的資金使用額度，自行開具支付令，通過單位零 余額賬戶將財政性資金支付到收款人賬戶，包括小額購買支出、零星支出及小額現(xiàn)金的提取。
（四）建立了國庫集中支付信息系統(tǒng)
根據(jù)財政部統(tǒng)一部署，采用財政部統(tǒng)一推廣的信息系統(tǒng)。建立了聯(lián)接人行，財政部門，預算單位 的國庫集中支付管理系統(tǒng)。預算單位通過撥號連接信息系統(tǒng)。初步建立發(fā)包括財政內(nèi)部支付審核系統(tǒng)、代 理銀行接口系統(tǒng)、預算單位聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)和預算指標接口系統(tǒng)等四個子系統(tǒng)的國庫管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了財政 內(nèi)部審核流程網(wǎng)上進行、代理銀行對有關信息實時處理、預算單位用款計劃和財政支付網(wǎng)上申請、審核及 信息實時查詢。
二、當前國庫集中支付存在的問題
集中支付制度試點改革總的來看，進展順利，運行平穩(wěn)，國庫單一賬戶體系初步建立，資金收付 方式日益規(guī)范，收付效率明顯提高，財政監(jiān)督明顯加強。但離全面推行國庫集中支付制度還有相當大的差 距，主要體現(xiàn)在以下幾方面：
（一）由于改革觸動了某些利益集團的既得利益，再加上對改革的認識不足，使改革遇到了重重 阻力
在分散支付條件下，各部門和單位使用資金時，不受預算硬約束，自主性強，資金存入銀行既可 生息，又可作為爭取項目貸款的條件。改革后，這些好處將不復存在，因此，地方和部門自然會有抵觸和 阻撓。另外取消政府部門在商業(yè)銀行的賬戶，商業(yè)銀行減少了信貸資金的來源，銀行支持地方經(jīng)濟發(fā)展的 積極性受到影響，也會給政府帶來一定的壓力。
（二）預算單位和代理銀行在資金支付清算中存在以下違規(guī)或不規(guī)范操作問題
一是違規(guī)將財政預算內(nèi)資金轉撥到原有的實撥資金賬戶；二是違規(guī)改變財政預算內(nèi)資金的用途或 使用性質；三是違規(guī)將財政預算內(nèi)資金轉出專戶并轉儲大額定期存單；四是使用預算內(nèi)資金違規(guī)發(fā)放政策 補貼；五是違規(guī)提取現(xiàn)金，并以虛假發(fā)票大量提取財政資金；六是代理銀行違規(guī)劃轉財政預算內(nèi)資金。這 些問題的發(fā)生，反映出國庫集中支付制度政策還存在薄弱環(huán)節(jié)。
（三）相關的配套改革尚未跟上，成為進一步推進國庫集中支付制度的改革的瓶頸
建立國庫集中支付制度后，政府的財政資金撥付管理發(fā)生重大變革。國庫支出數(shù)將取代現(xiàn)行財政 撥款數(shù)成為財政支出數(shù)。這樣，國庫核算信息將成為政府財政信息系統(tǒng)的主要組成部分，對國庫核算電算 化的要求也提升了一個檔次。
（四）相關的法律法規(guī)仍不完善
我國現(xiàn)行的《預算法》是1994年通過的，而《國金庫條例》則是1985年通過的。隨著我國的財 政收入制度改革、財政支出制度改革、公共財政體制的建立等改革的不斷深入，已有許多地方不能適應改 革的進程，加上相關的行政、事業(yè)單位的制度不健全等一些因素，使得國庫集中支付制度的改革缺乏足夠 的法律制度保證。
三、進一步加強國庫集中支付改革的幾點思考
（一）應當加強對國庫集中支付制度改革的宣傳力度，進一步加強學習，提高對國庫集中支付制 度改革的認識
由于分散支付模式實行時間長，影響根深蒂固，操作習慣已經(jīng)形成，而國庫集中支付模式是新生 事務，現(xiàn)代技術要求比較高，信息系統(tǒng)操作上還有一些不盡完善的地方，再加上一些財務人員的素質不太 適應改革的要求，因此，一些單位和財務人員有抱怨情緒，這是可以理解的。但是仍有一部分單位和財務 人員有畏難情緒。因此，財政部門和預算單位要以與時俱進的態(tài)度，認清形勢，統(tǒng)一思想，牢固樹立現(xiàn)代 國庫管理的意識，高度重視，主動學習、掌握國庫集中支付的知識、做法和制度，積極推進國庫集中支付 改革，克服和防止抵觸、消極、畏難情緒。
（二）財政部門應進一步加強服務
國庫集中支付牽涉千家萬戶，搞好服務是全面推進改革的保證。針對目前國庫集中支付存在的審 批環(huán)節(jié)多、時間較長、系統(tǒng)不夠穩(wěn)定、數(shù)據(jù)傳輸速度慢等問題，財政部門要牢固樹立服務觀念，采取積極 措施，加以改進。要進一步完善系統(tǒng)，適時進行系統(tǒng)版本升級，加強系統(tǒng)維護，落實網(wǎng)絡安全措施，確保 安全。要增加通訊線路，對重點預算部門和二級單位較多的預算部門，可考慮改撥號上網(wǎng)為光纖專線，全 面提升上網(wǎng)速度。要加強人員培訓，提高財務人員電腦操作水平。要簡化國庫集中支付審核業(yè)務流程，縮 短用款審核時間。要設立熱線值班電話，實行專人每日值班制度，通過強化國庫集中支付入口和出口雙向 服務，為預算單位排憂解難，提供優(yōu)質服務。
（三）針對國庫集中支付制度中出現(xiàn)的委托代理關系問題，可以借鑒新制度經(jīng)濟學的解決方式， 圍繞著構建國庫集中支付監(jiān)督制約機制展開
1、應健全代理銀行的篩選機制，充分利用現(xiàn)有商業(yè)銀行的網(wǎng)絡系統(tǒng)，選擇具有資信的商業(yè)銀行 作為財政日常支付業(yè)務的代理銀行。具體確定代理銀行，原則上要按照市場經(jīng)濟原則，引入競爭機制，通 過招投標進行。
2、應建立完備的國庫集中支付監(jiān)督機制，緊緊圍繞財政國庫管理制度改革，建立以財政資金收 付實時監(jiān)測為中心，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術為支撐，以國庫集中收付系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)為手段、以內(nèi)控管 理和外部監(jiān)管制度為基礎，綜合運用多種監(jiān)管方式、強化財政事前事中監(jiān)管的現(xiàn)代財政資金收付監(jiān)督管理 模式。
3、應建立有效的激勵機制。要提高代理人產(chǎn)生機會主義行為的成本，通過利益激勵約束代理人 的行為，以最大程度地符合委托人的利益取向。
（四）進一步強化國庫內(nèi)控機制
為消除國庫資金隱患，建立一套科學、規(guī)范和完善的國庫內(nèi)控制度已勢在必行。具體說應從以下 三個方面著手：
一是操作程序進一步規(guī)范化，將崗位責任系統(tǒng)化，形成規(guī)范、合理、實用的標準化流程。二是構 筑三道防線：自控防線、互控防線、監(jiān)控防線，建立、健全國庫會計核算重要崗位的制約、監(jiān)督機制，建 立“前臺核算”與“后臺復核”相分離的機制。三是嚴把“五關”：憑證審查關、賬務復核關、部門對賬關、事后 監(jiān)督關和離崗審計關，做到未雨綢繆，防范于未然，以徹底消除國庫風險隱患，防范國庫案件發(fā)生，確保 國庫資金完整。
（五）必須深化配套改革，完善各項規(guī)章制度
推進國庫集中支付制度改革，必須進行配套改革，這些配套改革主要有以下幾個方面：
1、抓緊制定和完善改革的配套制度辦法，以適應國庫集中收付制度改革的需要。如及時修訂《 國家金庫條例》及其實施細則；抓緊做好《財政資金支付管理辦法》及相關資金清算等辦法上升為法律或 部門規(guī)章等工作，完善國庫集中支付改革的法制建設，增強改革的權威性、合法性與不可逆轉性；研究修 訂《財政總預算會計制度》和《行政單位會計制度》等制度；研究制定改革后單位銀行賬戶管理辦法、國 庫支付憑證的使用和管理辦法、代理銀行代理財政業(yè)務手續(xù)費的支付標準和預算單位提取現(xiàn)金管理辦法， 既方便預算單位用款，又保證改革規(guī)范有序進行。
2、全面推進財政其他支出管理制度改革，充分發(fā)揮國庫集中支付改革的作用。推進財政國庫集 中收付制度的改革，離不開部門預算、政府采購和收支兩條線改革的同步推進。部門預算編制改革是國庫 集中收付的基礎，只有將預算編制細化到具體預算單位和具體支出項目，國庫部門才能將改革推進到基層 預算單位，將資金支付到項目并監(jiān)督資金的正確使用。政府采購是財政資金直接支付的重要前提，政府采 購規(guī)模越大，財政直接支付的額度越高，國庫集中支付的效果就越明顯。因此，國庫管理制度改革必須與 部門預算和政府采購改革相互促進，才能共同構筑公共財政的基本框架，充分發(fā)揮改革的效能。
3、進一步優(yōu)化業(yè)務流程，提高財政資金支付效率。進一步簡化用款計劃審批程序，特別是要簡 化財政內(nèi)部對用款計劃的審批環(huán)節(jié)。如對人員和公用經(jīng)費的審批程序可直接報送到國庫部門予以審批，或 直接按照均衡撥款的原則在每月底自動產(chǎn)生下達用款計劃；進一步規(guī)范財政部門的審批時限，盡量在規(guī)定 的時間內(nèi)完成審批，保證單位及時用款；改進和簡化資金清算程序，節(jié)省清算時間，延長單位使用資金的 時間，方便單位用款。同時，建議人民銀行制定電子住處的使用和管理辦法，逐步取消紙技憑證的傳遞， 實現(xiàn)網(wǎng)上資金的無紙化清算。
4、著力提高直接支付的比例。隨著改革的推進，要規(guī)范直接支付和授權支付的范圍，提高直接 支付的比例。逐步將預算外、土地出讓金、基本建設資金納入國庫集中支付的范疇，使國庫集中支付覆蓋 到所有財政資金。
參考文獻：
1、王金洪,郭新紅.探索國庫收付制度促進財政健康發(fā)展[M].中國財政經(jīng)濟出版社,2005.
2、財政部國庫司.國庫集中支付基本業(yè)務釋要(一)[J].預算管理與會計,2005(7).
3、田發(fā),田友春.構建國庫集中支付監(jiān)督制約機制[J].中央財經(jīng)大學學報,2007(12).
4、呂寶生,高祥青.政府非稅收入管理探索與實務[M].中國財政經(jīng)濟出版社,2005.
