一、農(nóng)村審計質(zhì)量管理體系不適應(yīng)審計轉(zhuǎn)型的原因
審計管理體系不健全、不科學(xué)是制約農(nóng)村審計創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，也是我國審計與國際審計的差距。我國農(nóng)村審計質(zhì)量管理體系不適應(yīng)審計轉(zhuǎn)型的原因主要有以下幾個方面：
(一)農(nóng)村審計缺乏規(guī)范的審計法律、法規(guī)、準(zhǔn)則體系 我國的審計組織體系按主體劃分為政府審計、內(nèi)部審計、民間審計；按照審計主體與被審計對象的關(guān)系分為內(nèi)部審計與外部審計。農(nóng)村審計只是人們按審計所處的地域來稱謂的，是自發(fā)建立起來的，農(nóng)村審計的性質(zhì)至今尚未明確，對其歸屬也沒有規(guī)定，因此沒有一個權(quán)威機構(gòu)對農(nóng)村審計機構(gòu)的設(shè)置、人員的合理配備提出統(tǒng)一的要求，也沒有對農(nóng)村審計人員專業(yè)知識的提高進行有計劃地培訓(xùn)，更沒有對開展農(nóng)村審計工作進行規(guī)范化的指導(dǎo)與管理。目前在規(guī)范指導(dǎo)農(nóng)村審計方面的法律、法規(guī)缺位，具體表現(xiàn)為在法律層次上沒有專門的農(nóng)村審計法律，而農(nóng)村審計由于涉農(nóng)資金多、部門廣，除了傳統(tǒng)的財政資金審計外，還包括專項資金審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計等，處理這些方面的問題缺乏法律依據(jù)。農(nóng)村審計法律法規(guī)的空白形成農(nóng)村審計工作多頭領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督空白或?qū)徲嫻ぷ鞑灰?guī)范等系列問題。在農(nóng)村審計工作過程中，各級審計主體要嚴(yán)格遵循農(nóng)村審計準(zhǔn)則，同時審計機關(guān)要有完善的質(zhì)量控制制度，以保證審計準(zhǔn)則的嚴(yán)格遵守。而目前沒有規(guī)范的農(nóng)村審計準(zhǔn)則，審計人員也要結(jié)合政府審計準(zhǔn)則和注冊會計師審計準(zhǔn)則的相關(guān)方面進行審計準(zhǔn)備、審計實施、審計報告，后兩者與農(nóng)村審計在審計計劃、審計內(nèi)容、審計成果利用等方面存在很大差異。特別是農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村審計的內(nèi)容相應(yīng)發(fā)生了變化，而現(xiàn)有的《農(nóng)村審計條例》、《農(nóng)民負擔(dān)管理條例》部分條款已不適應(yīng)審計工作需要，從而影響了審計整體功能的發(fā)揮。
(二)農(nóng)村審計缺乏理念創(chuàng)新 農(nóng)村審計的直接目的就是為了加強資金的管理，提高資金的使用效益、保證國家有關(guān)農(nóng)業(yè)政策的全面落實，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展。但由于我國目前縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財政經(jīng)濟困難，有的縣市審計局正常的工資都難以保證，其他支出則更少，致使一些地方審計部門從上到下只將收繳和罰款作為審計目標(biāo)。編制審計計劃時，首先考慮能否有收繳，不管行業(yè)類別，審計重點內(nèi)容只有稅，因為只有審稅才能收繳，收稅和罰款成了審計目標(biāo)。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，新情況和新問題不斷呈現(xiàn)，涉農(nóng)資金投入的主體逐步多元化，投入方向和重點逐步轉(zhuǎn)向關(guān)系農(nóng)民切身利益和農(nóng)村長遠發(fā)展的領(lǐng)域，投入方式由粗放型向效益性發(fā)展，對農(nóng)村審計提出了新的要求。而當(dāng)前的審計理念上還比較狹隘，主要側(cè)重于審計監(jiān)督財政資金的真實合法性，沒有很好地體現(xiàn)審計服務(wù)的職能，通過農(nóng)村審計增強資金的使用效益，很好地將農(nóng)村財政資金審計和效益審計做到有機契合。
(三)農(nóng)村審計質(zhì)量管理體系缺乏科學(xué)指導(dǎo) 主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是審計計劃制定不科學(xué)。審計計劃管理是整個審計管理的第一道工序，當(dāng)前的農(nóng)村審計計劃的制定還存在以下幾個問題：前期調(diào)查研究、綜合分析不夠，造成審計目標(biāo)不夠明確具體，審計重點不夠突出；審計計劃安排缺乏長遠性、科學(xué)性。審計對象的選擇和項目的確定缺乏嚴(yán)格的程序和標(biāo)準(zhǔn)，審計對象監(jiān)督缺位現(xiàn)象仍然大量存在；制定的審計計劃比較散，缺少通盤考慮，審計資源得不到有效整合。審計時間安排不均衡，造成審計任務(wù)時緊時松；審計計劃隨意調(diào)整；審計計劃與統(tǒng)計計劃嚴(yán)重脫節(jié)，統(tǒng)計不能體現(xiàn)對審計計劃執(zhí)行情況進行反饋分析的作用。二是審計成本意識淡薄。農(nóng)村審計資金涉及的部門多、行業(yè)復(fù)雜、資金流向廣、項目多，遍布廣大農(nóng)村、農(nóng)戶。審計成本原本便較高，而審計人員審計成本意識淡薄，從而造成較大浪費；立項成本在制定審計方案時未充分考慮項目安排是否合理，沒有突出重點或抓住要害，只考慮監(jiān)督的可行性和可能性，未分析和考證監(jiān)督的必要性，從而導(dǎo)致高投入、低產(chǎn)出。人力資本要么是審計力量投入過多，要么是審計力量投入過少。公共財政對三農(nóng)的轉(zhuǎn)移支付逐漸加大，農(nóng)民得到的實惠之多是前所未有的，但要保證這些政策措施所需財政支出資金按照規(guī)定的要求到位，則離不開農(nóng)村審計監(jiān)督。所以審計人員必須整合審計資源，增強審計成本意識。三是審計方法落后。隨著新農(nóng)村建設(shè)涉農(nóng)資金投入的不斷增多，農(nóng)村審計工作應(yīng)日益得到重視，而實際上有些地方對農(nóng)村審計工作并未給予足夠的重視，沒有專門的農(nóng)村審計機構(gòu)，農(nóng)村審計工作開展起來比較艱難。另外，人員素質(zhì)不高也是造成農(nóng)村審計方法落后的一個主要原因。微觀審計人員多，宏觀審計人員少，文化素質(zhì)參差不齊，影響了審計功能的發(fā)揮。農(nóng)村審計工作的基本方法還是采用詳細審計方法，抽樣審計、內(nèi)控測評、風(fēng)險評估等審計方法運用得較少，信息化條件下進行多維分析的審計方法僅在少數(shù)地方運用。四是審計風(fēng)險控制薄弱。當(dāng)前農(nóng)村審計機構(gòu)對審計風(fēng)險的控制不力，主要表現(xiàn)為：相當(dāng)一部分審計機關(guān)和審計人員還沒有充分認識到農(nóng)村建設(shè)的審計風(fēng)險問題；審計過程中對被審計單位風(fēng)險的了解和評估不夠重視，對被審計單位重大錯報風(fēng)險的評估及確立重要性水平的方法不夠科學(xué)，不能正確理解其審計涵義在現(xiàn)實中的運用。
二、科學(xué)審計質(zhì)量管理體系的構(gòu)建
科學(xué)的審計質(zhì)量管理體系要具備以下幾個特征：一是質(zhì)量性原則。合理保證審計目標(biāo)的實現(xiàn)，確保審計質(zhì)量的提高；同時必須與審計機構(gòu)所在地方的社會經(jīng)濟狀況相適應(yīng)，與審計機關(guān)所審計的對象符合；與審計機關(guān)自身的實際情況相協(xié)調(diào)；這樣的審計質(zhì)量管理體系才能發(fā)揮作用。二是可操作性。體現(xiàn)管理理論在審計實務(wù)中的運用，結(jié)合系統(tǒng)論和控制論的相關(guān)要素融合在該體系中，時刻進行調(diào)整適應(yīng)審計轉(zhuǎn)型這一現(xiàn)實背景和審計本身作用豐富化特殊使命，在審計實踐中是可行和現(xiàn)實的。三是創(chuàng)新性。隨著涉農(nóng)資金投入力度的加大，農(nóng)村審計工作在取得顯著成績的同時所面J臨的矛盾和困難也越來越多，所以在構(gòu)建科學(xué)的審計質(zhì)量管理體系時必須堅持創(chuàng)新性原則，積極引進先進的管理理念和現(xiàn)金的技術(shù)方法，解決當(dāng)前越來越重的審計任務(wù)與審計資源相對有限的矛盾。四是動態(tài)性。要與時代發(fā)展合拍，與社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢相符，特別是要順應(yīng)國內(nèi)、國際審計事業(yè)和農(nóng)村審計工作的發(fā)展方向，吸收管理科學(xué)發(fā)展最前沿的成果，提高審計工作的效率和質(zhì)量，對審計事業(yè)有明顯的推動和促進作用，同時隨著審計對象的不斷變化自身也在不斷調(diào)整，推陳出新。
(一)明確農(nóng)村審計法律制度，協(xié)調(diào)農(nóng)村審計規(guī)范制度沖突 農(nóng)村市場經(jīng)濟走向成熟的標(biāo)志是有完備的法律、法規(guī)和制度，因此，要盡快制定全國性的農(nóng)村審計法律、法規(guī)。具體地說包括兩個層次：在《審計法》中單獨明確農(nóng)村審計法律地位，在具體實施時由政府審計機關(guān)、地方政府和農(nóng)村部門聯(lián)合指導(dǎo)和控制；國務(wù)院制定全國性的《農(nóng)村審計條例》實施細則，進一步明確農(nóng)村審計的主體、對象、內(nèi)容、程序處理等問題，作為地方農(nóng)村審計工作開展和法規(guī)制定的依據(jù)。各級行政部門在制定有關(guān)農(nóng)村審計條例時一定要嚴(yán)格依據(jù)上級相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合本地區(qū)的實際情況，制定適合本地實際的農(nóng)村經(jīng)濟組織審計制度，最大限度地賦予農(nóng)村合作經(jīng)濟組織審計部門必要的職權(quán)，避免出現(xiàn)監(jiān)管空白和多頭監(jiān)管情況。農(nóng)村審計準(zhǔn)則吸收外部審計準(zhǔn)則成果，盡快制定與完善農(nóng)村審計過程相配套的審計取證、報告、歸檔等審計準(zhǔn)則制度，使農(nóng)村審計工作者在審計過程中有章可循，減少審計工作中的主觀判斷，這些對于農(nóng)村審計工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)避審計風(fēng)險起著很大的作用。進一步明確農(nóng)村審計工作的定性問題，切實樹立起農(nóng)村經(jīng)營管理部門在農(nóng)村審計方面的權(quán)威性。
(二)創(chuàng)新審計理念 針對當(dāng)前黨中央、國務(wù)院、各級政府等涉農(nóng)資金投入力度的加大，關(guān)注農(nóng)村建設(shè)財政資金使用過程中的真實性、合法性應(yīng)是農(nóng)村審計機構(gòu)一個永恒不變的主題。但審計部門也應(yīng)拋棄“就財政資金審計論審計”的單一業(yè)務(wù)觀，要跳出審計看經(jīng)濟，圍繞經(jīng)濟搞審計，充分發(fā)揮審計部門行業(yè)聯(lián)系面廣、政策法規(guī)熟、信息層次高的優(yōu)勢，首先樹立監(jiān)督與服務(wù)并重，寓服務(wù)于監(jiān)督之中的審計理念。審計機關(guān)應(yīng)從促進經(jīng)濟社會發(fā)展和審計事業(yè)發(fā)展的高度出發(fā)，堅持以人為本、以服務(wù)為主、關(guān)注民生、服務(wù)百姓的民生審計工作理念。在履行監(jiān)督職責(zé)的同時，為改革和經(jīng)濟服務(wù)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中。其次將績效審計融入到財政審計的理念重，形成轉(zhuǎn)型時期具有新農(nóng)村特色的“績效審計”；關(guān)注資金的真實性、合法性的同時，對被審計事項的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性、公允適當(dāng)性的“五E”問題不放過。通過循序漸進的創(chuàng)新審計品種和開發(fā)新審計領(lǐng)域，提高審計“構(gòu)建和諧新農(nóng)村”的執(zhí)政能力。
(三)不斷強化農(nóng)村審計的規(guī)范化建設(shè) 一是重視審前調(diào)查和加強計劃管理，提高審計資源效益。農(nóng)村審計機關(guān)要重視審計調(diào)查的落實和審計方案的實施質(zhì)量，首先每年各業(yè)務(wù)處室根據(jù)以前年度審計結(jié)果、審計資源的可利用程度、被審計對象后續(xù)審計的進展情況和風(fēng)險評估水平確定審計方案；然后組織各業(yè)務(wù)處室之間、各業(yè)務(wù)處室和綜合處室之間對審計方案進行多形式、多角度的點評，經(jīng)討論確定的審計項目以后，組織能力相當(dāng)?shù)膶徲媹F隊集中一定時間進行調(diào)查走訪，參考審計信息資源庫進行審計項目進行論證，重點就審計時機是否成熟，有關(guān)法律法規(guī)是否適用，被審計單位是否具備審計條件，審計人員素質(zhì)能力、審計技術(shù)方法、審計信息、審計經(jīng)費等審計資源是否滿足審計需要以及存在哪些審計風(fēng)險進行詳盡的論證，并將審計項目概況、論證過程及論證結(jié)果編制成規(guī)范格式的審計項目計劃書；最后將計劃書送至計劃規(guī)劃中心審核其計劃本身的全面性、影響程度和未來的發(fā)展趨勢、計劃結(jié)果敏感度等，對審計項目進行排序，合理均衡分配審計資源。指導(dǎo)審計實施過程的審計項目計劃書應(yīng)充分體現(xiàn)一段時期里審計工作發(fā)展的理念、思路和重點，實現(xiàn)對具體審計業(yè)務(wù)工作的分類指導(dǎo)和控制，在整合審計資源上實現(xiàn)審計效能的最大化和審計成本的最小化。二是強化農(nóng)村審計工作的規(guī)范化、制度化。根據(jù)審核過的審計項目方案下達審計通知書，要求被審計單位做好準(zhǔn)備工作；審計過程要全面、客觀、真實地審查和核實被審計單位的經(jīng)濟活動，審計記錄和有關(guān)證明材料要有規(guī)范的文書格式。審計過程中通過提高審計效率節(jié)約審計成本，積極探索信息化條件下新的審計方式和方法，大力引進、吸收、使用和推廣先進的審計思想與方法，提高農(nóng)村審計機構(gòu)技術(shù)裝備水平。不斷改進現(xiàn)有的審計技術(shù)方法，增加審計工作的技術(shù)含量，總結(jié)審計實踐中形成的行之有效的技術(shù)、技巧、經(jīng)驗與方法等，以求在不增加或不大幅度增加人、財、物的投入情況下較大幅度地提高審計效率和效果。加強農(nóng)村審計檔案管理，做到審計取證完整、引用法規(guī)恰當(dāng)、審計定性準(zhǔn)確。注重吸取對審計實施階段管理的經(jīng)驗，創(chuàng)造思維不斷探索，建立審計日記制度以及現(xiàn)場監(jiān)督制度。審計過程中要注意提高風(fēng)險意識，建立完善審計工作分級負責(zé)制和過錯責(zé)任追究制度。對審計人員在審計實施的不同環(huán)節(jié)中的過失行為和故意行為，設(shè)定具體的確認標(biāo)準(zhǔn)和懲罰措施，保證審計行為的客觀公正。將審計項目質(zhì)量控制納入規(guī)范化、制度化的軌道。三是加強審計成果的利用，大力推行審計公開制度。通過對農(nóng)村建設(shè)資金的審計，為地方政府宏觀決策提供理論依據(jù)是審計工作的立足點。搞好綜合分析，提煉審計成果就成了審計工作的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)村審計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題和影響資金使用效益的問題，通過深入實際調(diào)查研究，對所掌握得審計資料進行分析，總結(jié)、剖析問題產(chǎn)生的深層次原因，從完善制度、健全機制、規(guī)范管理的角度提出意見建議，以便更好的發(fā)揮審計建設(shè)的作用。加大審計成果的宣傳力度，向社會公布審計成果，大力引進社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的效果，擴大審計影響，提高審計成果的利用。為了提高審計成果的利用率，應(yīng)推行審計結(jié)果公告制度。
樹立科學(xué)的審計管理觀要充分認識到科學(xué)的審計質(zhì)量管理體系涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，并非一朝一夕就能建立、健全，需要不斷實踐、總結(jié)，不斷創(chuàng)新才能加以完善，還需要全體審計工作人員提高自身素質(zhì)，培養(yǎng)審計質(zhì)量意識，充分認識到科學(xué)審計質(zhì)量管理體系的重要意義
