（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 財務(wù)處，山東 泰安 271018）
摘要：近年來，高校預(yù)算管理的理論和實務(wù)逐步成熟起來，初步形成了由高校預(yù)算內(nèi)涵、財務(wù)預(yù)算和責(zé)任預(yù)算組成的預(yù)算管理體系。但責(zé)任預(yù)算尚處于初步探索階段。本文擬從建立責(zé)任預(yù)算體系的必要性、責(zé)任預(yù)算體系的框架設(shè)計和建立高校預(yù)算管理監(jiān)督保障機制等三個方面進(jìn)行探討。
關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；財務(wù)預(yù)算；分權(quán)管理；受托責(zé)任；責(zé)任預(yù)算
預(yù)算管理是高等學(xué)校財務(wù)管理的一個重要組成部分。改革開放以來，我國高校的財務(wù)管理水平有了全面的提高，預(yù)算管理也從單純的經(jīng)費支出預(yù)算發(fā)展為現(xiàn)在的由經(jīng)費來源的綜合預(yù)算和經(jīng)費支出的復(fù)式預(yù)算組成的全面綜合的財務(wù)收支預(yù)算管理。隨著高校面臨的理財環(huán)境的變化，高校預(yù)算管理必須在目前實施全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，探討建立責(zé)任預(yù)算體系。
一、高校預(yù)算管理應(yīng)隨理財環(huán)境的變化而創(chuàng)新
（一）高等教育實現(xiàn)了由“精英教育”到“大眾教育”的轉(zhuǎn)變
從1999年高校擴招以來，一直穩(wěn)步發(fā)展的我國高等教育事業(yè)開始了跨越式發(fā)展歷程。2005年高等教育本、專科在校生2300萬人，毛入學(xué)率上升到21%，達(dá)到高等教育大眾化的標(biāo)準(zhǔn)。同時，近年來，隨著“共建、調(diào)整、合作、合并”等多種形式的改革，高校逐步打破了過去分散辦學(xué)、規(guī)模偏小的狀態(tài)，實現(xiàn)了教育資源的優(yōu)勢互補和優(yōu)化配置，綜合辦學(xué)實力明顯增強，組成了一批較大規(guī)模、多科性、綜合性大學(xué)。到2005年，我國的高校數(shù)為2300余所，校均規(guī)模增加到10000人。高等教育的發(fā)展帶來了高校規(guī)模的快速膨脹，新增設(shè)了許多分校、校區(qū)、二級學(xué)院、研究所等，為高校管理帶來了許多新問題。高校的領(lǐng)導(dǎo)層對下屬單位的所有業(yè)務(wù)活動一般不可能直接進(jìn)行管理與監(jiān)督，也不可能為它們做出所有決策，分權(quán)管理成為必然的趨勢。高校責(zé)任預(yù)算正適應(yīng)了這種以分權(quán)管理為特征的高校內(nèi)部運行機制的要求而提到議事日程。通過實施責(zé)任預(yù)算管理，合理地劃分責(zé)任單位，并賦予相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)限，促使各單位各盡其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，以實現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo)。
（二）高校教育經(jīng)費大幅度增加，經(jīng)費來源多元化
隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校辦學(xué)經(jīng)費逐年大幅度增加。到2004年，全國教育經(jīng)費總支出為7242.60億元，比1998年的2949.06億元增長了1.46倍，年平均增長率在24%以上。高校辦學(xué)經(jīng)費大幅度增加，促進(jìn)了我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展。同時，高校經(jīng)費的來源渠道也日益多元化。除了原有的財政撥款、教育收費和校辦產(chǎn)業(yè)以外，許多高校利用金融機構(gòu)提供的融資便利，通過銀行貸款，緩解了高校建設(shè)發(fā)展面臨的資金困難。高校教育經(jīng)費的增加和經(jīng)費來源多元化和大額信貸資金的注入，不但擴大了高校經(jīng)費預(yù)算的規(guī)模，而且增加了高校經(jīng)費管理的難度和理財風(fēng)險。
（三）各級政府全面推行部門預(yù)算、國庫集中支付和政府集中采購等預(yù)算改革
為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，使我國的預(yù)算管理逐步走上規(guī)范化軌道，財政部從2000年開始試行部門預(yù)算的改革。高校預(yù)算工作是在政府實施部門預(yù)算的背景下進(jìn)行的，這就決定了高校這一預(yù)算主體既有預(yù)算管理的自主權(quán)，同時又在很大程度上受政府這一預(yù)算主體的制約。因此，高校必須從學(xué)校整體出發(fā)，按照多元化籌資、一體化管理的原則，建立一套與政府實施部門預(yù)算相適應(yīng)的高校預(yù)算管理體系。通過預(yù)算管理工作，一方面滿足政府部門宏觀管理的需要，借助各高校編報的財務(wù)預(yù)算，指導(dǎo)和調(diào)控我國高等教育事業(yè)的發(fā)展速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量；另一方面，通過高校實施責(zé)任預(yù)算管理，滿足高校內(nèi)部管理的需要，把完成學(xué)校總體目標(biāo)的財務(wù)活動、資金收支，落實到各級各單位和各個方面，建立起責(zé)權(quán)利效相結(jié)合的內(nèi)控機制，從而為學(xué)校各項事業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展提供財力保障。
二、適應(yīng)高?？焖侔l(fā)展的需要，建立健全高校責(zé)任預(yù)算體系
高校預(yù)算的基本表達(dá)形式是“數(shù)字”。 “數(shù)字中有政策、決定數(shù)字就是決定政策。數(shù)目字內(nèi)包括輕重緩急，哪個項目該辦、哪個項目不該辦，這是一個政治性的問題?！保ā多囆∑轿倪x》第一卷第193頁）。滿篇“數(shù)目字”的高校預(yù)算文本中，包涵了高校一系列的、深層次的辦學(xué)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃和方針政策等內(nèi)容。這些內(nèi)容構(gòu)成了高校預(yù)算的內(nèi)涵。高校預(yù)算從其表達(dá)方式可分為高校財務(wù)預(yù)算和高校責(zé)任預(yù)算。因此，高校預(yù)算管理體系是由高校預(yù)算內(nèi)涵、高校財務(wù)預(yù)算和高校責(zé)任預(yù)算三部分組成。由于高校預(yù)算內(nèi)涵和財務(wù)預(yù)算在實務(wù)中較為成熟本文不再重述，僅就高校責(zé)任預(yù)算體系談一點不成熟看法。
（一）實施責(zé)任預(yù)算管理的理性分析
高校責(zé)任預(yù)算是在財務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上，按照高校內(nèi)部管理的要求將學(xué)校各單位劃分為若干責(zé)任主體，并將學(xué)校的財務(wù)預(yù)算分解為各責(zé)任主體的責(zé)任預(yù)算，從而建立起高校的責(zé)任預(yù)算指標(biāo)體系及其編制辦法。
責(zé)任預(yù)算的理論基礎(chǔ)是受托責(zé)任理論。受托責(zé)任關(guān)系是指某人或某些人聘用他人去履行特定的權(quán)利和責(zé)任時所形成的關(guān)系，前者稱委托人，后者稱代理人，委托人和代理人的權(quán)力和義務(wù)均在雙方認(rèn)可的聘用關(guān)系中加以明確。這種委托—受托責(zé)任關(guān)系的范圍極為廣泛，如企業(yè)中的股東把經(jīng)營權(quán)交給總經(jīng)理，總經(jīng)理把管理權(quán)層層分解給各單位的責(zé)任人，于是在組織內(nèi)部就形成了一個樹狀的委托—受托責(zé)任關(guān)系。在一個獨立的組織中（如企業(yè)或事業(yè)單位）由于委托人與代理人的相互分離，委托人對代理人的監(jiān)督與調(diào)控就成為委托代理理論研究的重點。由于委托人與代理人之間信息分布的不平衡性，目標(biāo)函數(shù)的不一致性，由環(huán)境多變性造成的委托代理結(jié)果的不確定性以及契約不完整性造成的投機行為，使委托代理關(guān)系產(chǎn)生內(nèi)部矛盾，產(chǎn)生代理人問題。通過實施責(zé)任預(yù)算管理，形成有效的激勵和約束機制，建立良性循環(huán)的委托代理關(guān)系，以達(dá)到代理人問題負(fù)面效應(yīng)的最小化。
從受托責(zé)任控制看，預(yù)算就是將一個組織所承擔(dān)的受托責(zé)任具體化、數(shù)量化、貨幣化，使之成為受托人的具體目標(biāo)和控制的具體標(biāo)準(zhǔn)，因此，預(yù)算實質(zhì)就是受托責(zé)任關(guān)系雙方當(dāng)事人有關(guān)受托責(zé)任的量化協(xié)議；而與此相關(guān)的責(zé)任預(yù)算就是在分權(quán)管理的前提下，將一個組織的總目標(biāo)分解為各個單位的子目標(biāo)，將總體受托責(zé)任分解為組織內(nèi)部各責(zé)任單位的內(nèi)部受托責(zé)任，使被授權(quán)的責(zé)任單位在其職權(quán)范圍內(nèi)，各負(fù)其責(zé)，以確保組織受托責(zé)任總目標(biāo)的實現(xiàn)。從這種委托—受托責(zé)任的角度看，責(zé)任預(yù)算期望完成的目標(biāo)是受托責(zé)任，其考核認(rèn)定的對象也是高校內(nèi)部的受托責(zé)任。責(zé)任預(yù)算事實上是按受托責(zé)任的要求來劃分各級管理層的責(zé)、權(quán)、利的，然而由于在客觀上存在著委托人與代理人之間的責(zé)權(quán)利的不一致，因此，在劃分責(zé)任中心時，就要充分考慮委托人與代理人的要求，做到責(zé)權(quán)利相結(jié)合。由此可見，責(zé)任預(yù)算劃分責(zé)任中心的過程實際上是委托人與代理人之間關(guān)系的協(xié)調(diào)過程。從委托代理關(guān)系看，責(zé)任預(yù)算的整個程序也是圍繞受托責(zé)任進(jìn)行的。責(zé)任預(yù)算在確定責(zé)任中心后，要圍繞受托責(zé)任的量化、分解、執(zhí)行和控制、反饋而展開，最終根據(jù)責(zé)任報告，確定代理人完成受托責(zé)任的情況，評價其責(zé)任業(yè)績。從上述分析可以看出，責(zé)任預(yù)算的程序和方法是建立在委托代理基礎(chǔ)上的，責(zé)任預(yù)算的結(jié)果也體現(xiàn)了這種委托與受托責(zé)任的要求。因此說，高校責(zé)任預(yù)算是以委托—受托責(zé)任關(guān)系為理論基礎(chǔ)而建立起來的一種內(nèi)部管理控制制度。
（二）高校責(zé)任預(yù)算體系的框架設(shè)計
高等學(xué)校為了適應(yīng)分權(quán)管理和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的要求，在實施全面財務(wù)預(yù)算管理的基礎(chǔ)上建立責(zé)任預(yù)算管理體系。其內(nèi)容包括：
1、劃分責(zé)任中心
責(zé)任中心或稱責(zé)任單位是具有一定管理權(quán)限并承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的學(xué)校內(nèi)部單位。劃分責(zé)任中心，要按照責(zé)任控制范圍劃分責(zé)任層次，在此基礎(chǔ)上確定以其主要負(fù)責(zé)人為責(zé)任承擔(dān)者的責(zé)任單位。根據(jù)高校的經(jīng)濟(jì)活動和管理體制、組織結(jié)構(gòu)特點，高校責(zé)任中心大致可劃分為三個層次，即一級責(zé)任中心、二級責(zé)任中心和三級責(zé)任中心。一級責(zé)任中心，即校部責(zé)任中心。它是集投資、收入和費用的控制為一體的責(zé)任中心；二級責(zé)任中心是高校內(nèi)部隸屬于校部責(zé)任中心的次級責(zé)任中心；三級責(zé)任中心是從屬于二級責(zé)任中心的責(zé)任單位。
高校責(zé)任預(yù)算體系的基礎(chǔ)是二級責(zé)任中心，由于高校各二級責(zé)任中心的業(yè)務(wù)性質(zhì)多種多樣，但根據(jù)其業(yè)務(wù)特性大致可劃分為以下四個模塊。教學(xué)科研型責(zé)任中心：包括高校的學(xué)院（系、部），它們主要職責(zé)是完成日常教學(xué)、科研和學(xué)生管理等任務(wù)；職能管理型責(zé)任中心：包括學(xué)校內(nèi)設(shè)的處、部、室等職能機構(gòu)和附屬單位，它們主要職責(zé)是完成行政管理和為教學(xué)科研以及學(xué)生管理提供服務(wù)；后勤保障型責(zé)任中心：主要是指為高校教學(xué)科研提供條件和負(fù)責(zé)后勤保障的單位或部門；經(jīng)營型責(zé)任中心：包括高校的校辦產(chǎn)業(yè)、成人教育學(xué)院、民辦二級學(xué)院以及實行獨立核算的后勤服務(wù)實體。
上述責(zé)任中心本身，還可以進(jìn)一步細(xì)分，以保證它們各自所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的落實。
2、制定責(zé)任目標(biāo)，確定責(zé)任指標(biāo)體系
劃分責(zé)任中心的目的是為了便于落實各責(zé)任中心的責(zé)任目標(biāo)，保證學(xué)?？傮w發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。各個責(zé)任中心責(zé)任目標(biāo)的制定就是對各個責(zé)任中心“責(zé)任”的量化，對于各責(zé)任中心的責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行層層分解和進(jìn)一步具體化便形成了責(zé)任指標(biāo)體系。高校各責(zé)任單位的業(yè)務(wù)活動性質(zhì)和特點各異，各自的職能、內(nèi)容往往差別很大。因此，不同的責(zé)任中心其責(zé)任指標(biāo)的性質(zhì)和內(nèi)容也應(yīng)有所不同。盡管有的責(zé)任中心的責(zé)任難以完全量化，但無論如何，對各責(zé)任中心都必須確定責(zé)任指標(biāo)體系。其方法一般是先確定一個綜合性強、能反映責(zé)任中心的基本業(yè)務(wù)及責(zé)任界限的指標(biāo)作為牽頭指標(biāo)（牛鼻子指標(biāo)），在此基礎(chǔ)上再加以細(xì)分，分解形成責(zé)任指標(biāo)體系。
3、責(zé)任預(yù)算的分解
編制責(zé)任預(yù)算主要是采用指標(biāo)分解的辦法來進(jìn)行的。通過指標(biāo)分解，制訂各級責(zé)任預(yù)算，并形成一個自上而下的系統(tǒng)的責(zé)任預(yù)算體系。指標(biāo)分解，即將總預(yù)算指標(biāo)根據(jù)責(zé)任單位的職責(zé)范圍和工作任務(wù)進(jìn)行層層分解，形成各責(zé)任單位的責(zé)任預(yù)算指標(biāo)。
在分解各責(zé)任中心的人員支出預(yù)算時，可以根據(jù)部門預(yù)算的要求結(jié)合財務(wù)預(yù)算的編制方法，按定員和工資標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實核定。人員經(jīng)費預(yù)算應(yīng)根據(jù)機構(gòu)編制管理部門批準(zhǔn)的人員編制內(nèi)的實有人數(shù)和國家規(guī)定的工資、津貼、補貼標(biāo)準(zhǔn)逐人核定，然后匯總計算出各責(zé)任中心的人員支出預(yù)算。
在分解各責(zé)任中心的公用經(jīng)費支出預(yù)算時，各高校應(yīng)在編制學(xué)校財務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上，通過對各財務(wù)預(yù)算指標(biāo)在有關(guān)責(zé)任中心之間進(jìn)行分解、匯總等方式編制各責(zé)任單位的責(zé)任預(yù)算。在實際工作中，高校首先應(yīng)按照教育事業(yè)支出財務(wù)預(yù)算指標(biāo)體系編制確定高校事業(yè)支出預(yù)算。然后，在此基礎(chǔ)上按自下而上的順序?qū)γ恳豁椖康呢攧?wù)預(yù)算在各責(zé)任中心之間采用一定的方法進(jìn)行分解；最后，將所用項目財務(wù)預(yù)算指標(biāo)分解的結(jié)果按責(zé)任中心進(jìn)行加總，即為該責(zé)任中心的責(zé)任預(yù)算。如對于教學(xué)科研型責(zé)任中心，首先，根據(jù)全校培養(yǎng)學(xué)生數(shù)量、教學(xué)工作量等相關(guān)因素，確定分配標(biāo)準(zhǔn)和系數(shù)，將學(xué)校財務(wù)預(yù)算確定的業(yè)務(wù)費等教學(xué)總經(jīng)費分解給各教學(xué)院（系、部），形成各學(xué)院（系、部）的教學(xué)工作責(zé)任預(yù)算；同理，將學(xué)校財務(wù)預(yù)算確定的學(xué)生管理費用、教學(xué)水電費、設(shè)備購置費等用于教學(xué)院系部的所有費用均按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和系數(shù)在各學(xué)院（系、部）之間進(jìn)行分解，形成各學(xué)院（系、部）相應(yīng)工作的責(zé)任預(yù)算。然后，對所有費用預(yù)算分解的結(jié)果按照學(xué)院（系、部）進(jìn)行匯總，最后形成該學(xué)院（系、部）責(zé)任預(yù)算總額。
需要指出的是各責(zé)任單位分解的責(zé)任預(yù)算是否準(zhǔn)確合理主要取決于所采用的分解標(biāo)準(zhǔn)和方法。通常情況下某項經(jīng)費所采用的分解標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)與各責(zé)任中心所履行的職責(zé)有著密切的正相關(guān)關(guān)系。如對教學(xué)業(yè)務(wù)費的分解應(yīng)首先綜合考慮各學(xué)院（系、部）的在校學(xué)生數(shù)、定編教職工數(shù)、完成的教學(xué)工作量和實驗工作量數(shù)等因素，然后確定每一影響因素相應(yīng)的分配權(quán)數(shù)，再在各學(xué)院（系、部）之間進(jìn)行綜合分解教學(xué)業(yè)務(wù)費，最后，對各學(xué)院（系、部）分解的結(jié)果在充分考慮文、理、工不同學(xué)科、新上專業(yè)以及不同校區(qū)辦學(xué)等情況，經(jīng)綜合調(diào)整平衡后最終確定各學(xué)院（系、部）的教學(xué)業(yè)務(wù)費。
4、責(zé)任預(yù)算的執(zhí)行與管理
高校在編制學(xué)校財務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)論證和測算，又將學(xué)校財務(wù)預(yù)算按責(zé)任單位分解為責(zé)任預(yù)算，至此，各責(zé)任單位的預(yù)算為目級科目責(zé)任預(yù)算，如果以此作為各責(zé)任單位預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，則難以體現(xiàn)出各責(zé)任單位的特殊性和理財自主性。通常情況下，為了調(diào)動和尊重各責(zé)任單位理財積極性和主動性，學(xué)校財務(wù)部門應(yīng)將分解的目級科目責(zé)任預(yù)算按責(zé)任單位進(jìn)行匯總，并將匯總的責(zé)任預(yù)算總額分別向各責(zé)任單位下達(dá)，如條件不成熟也可將人員支出責(zé)任預(yù)算和公用支出責(zé)任預(yù)算分別進(jìn)行下達(dá)。然后要求各責(zé)任單位根據(jù)本單位事業(yè)發(fā)展計劃，在學(xué)校下達(dá)的責(zé)任經(jīng)費控制額度內(nèi)按照教育事業(yè)支出財務(wù)預(yù)算指標(biāo)體系，編制學(xué)院（系、部）級財務(wù)預(yù)算并上報學(xué)校財務(wù)部門予以審核，學(xué)校財務(wù)部門會同有關(guān)職能部門經(jīng)過論證審核批復(fù)后，方可作為該單位預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。學(xué)校財務(wù)部門根據(jù)批復(fù)后的各單位的二級財務(wù)預(yù)算進(jìn)行建帳立項，并組織相應(yīng)的會計核算和預(yù)算管理工作以及向各責(zé)任單位提供相關(guān)的財務(wù)信息查詢等服務(wù)工作。
三、適應(yīng)高校預(yù)算管理的需要，建立健全預(yù)算管理保障機制
（一）建立與責(zé)任預(yù)算體系相銜接的會計核算體系
建立責(zé)任預(yù)算體系后，高校應(yīng)按照《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》和《高等學(xué)校會計制度》的要求，在維持原財務(wù)會計核算體系基本不變的基礎(chǔ)上，通過分單位分項目實施預(yù)算指標(biāo)控制以及編制調(diào)整計算表等方式完成責(zé)任會計核算工作，以便同時為學(xué)校常規(guī)財務(wù)管理和責(zé)任預(yù)算管理提供會計信息服務(wù)。
（二）建立校、院兩級辦學(xué)體制，明確各級責(zé)任中心的職責(zé)權(quán)限
建立校、院兩級辦學(xué)體制，明確學(xué)院責(zé)權(quán)利，應(yīng)進(jìn)一步向?qū)W院下放財務(wù)管理權(quán)，促進(jìn)學(xué)院在組織教學(xué)、學(xué)科建設(shè)、科研與開發(fā)、資源配置、教職工隊伍建設(shè)等方面逐步建成相對獨立的辦學(xué)實體，使其逐步建立自我發(fā)展、自我約束的良性運行機制。學(xué)校應(yīng)通過政策導(dǎo)向，調(diào)動學(xué)院編制二級預(yù)算、自主理財?shù)姆e極性。學(xué)校財務(wù)部門在做好對全校范圍的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行宏觀管理的同時，按照各學(xué)院的理財理念做好學(xué)院責(zé)任預(yù)算經(jīng)費的會計核算工作以及會計信息查詢等會計服務(wù)工作。
（三）完善高校責(zé)任預(yù)算的監(jiān)督管理機制
由于預(yù)算管理在高校財務(wù)管理中具有重要的地位和作用，因此應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算管理的指導(dǎo)性、監(jiān)督性、可調(diào)節(jié)性及預(yù)見性作用。為此，高校應(yīng)建立一套科學(xué)的預(yù)算管理監(jiān)督機制。在預(yù)算安排時，堅持“總量控制，逐項分解”原則，按管理層次把組織收入、控制支出的權(quán)利和責(zé)任落實到具體責(zé)任單位，做到責(zé)權(quán)利的良性結(jié)合。在預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)樹立新的理財觀念，引入項目法人組織體系的做法，建立經(jīng)費項目負(fù)責(zé)制，實行責(zé)任預(yù)算與責(zé)任目標(biāo)管理相結(jié)合的機制，并以此作為評價各責(zé)任單位業(yè)績的主要依據(jù)之一。財務(wù)部門應(yīng)加強預(yù)算執(zhí)行情況分析，組織好信息反饋工作，隨時掌握預(yù)算進(jìn)度，使預(yù)算執(zhí)行處于嚴(yán)密的監(jiān)控之中，實現(xiàn)學(xué)校整體辦學(xué)效益的優(yōu)化。
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作者：王德春 文章來源：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 財務(wù)處
