一、我國近幾年財(cái)政支農(nóng)政策 的主要內(nèi)容及效應(yīng)分析 財(cái)政支農(nóng)政策是指以政府為主體,利用國家 財(cái)政收入,為達(dá)到增加農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展而采取的一系列政策措 施。2004年以來,國家從促進(jìn)農(nóng)民增加收入、 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建 設(shè)等方面,出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的財(cái)政政策.www.QiQi8.CN 778論文在線
這些財(cái)政政策總體上可分為兩類,一是以“少 取”為特征的稅收政策,即全面取消了農(nóng)業(yè)稅; 二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺(tái)了 以糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、 汽車、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等支農(nóng)工程為主的支出政 策,有效增加了農(nóng)民收入。2002-2009年,中 央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”各項(xiàng)支出的年均增幅 超過了20%。2008年,中央財(cái)政對(duì)農(nóng)民的糧食 直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ) 貼達(dá)到1 027·7億元,增長了107·7%。撥付家 電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金104億元,累計(jì)拉動(dòng)消費(fèi)9 200 億元,激活了農(nóng)民購買能力、加快農(nóng)村消費(fèi)升 級(jí)、擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)、促進(jìn)內(nèi)需和外需協(xié)調(diào)發(fā)展.
2009年,“三農(nóng)”發(fā)展的中心任務(wù)被確定為穩(wěn) 糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生,財(cái)政支農(nóng)資金將緊 緊圍繞著該中心任務(wù)“保量”、“保質(zhì)”地被配 置到每個(gè)必需的環(huán)節(jié)。在2009年10月12日舉 行的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中,******表示政府將繼續(xù) 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位并加大對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的 扶持力度。會(huì)議提出2010年白小麥的最低收購 價(jià)格將同比提高3%,紅麥和混合麥的最低收購 價(jià)格同比各提高4%。[1]會(huì)議還強(qiáng)調(diào)落實(shí)增加農(nóng) 民補(bǔ)貼,鼓勵(lì)小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購置 農(nóng)機(jī)具?？梢钥吹?國家連續(xù)多年實(shí)施的支農(nóng)惠 農(nóng)政策已初見成效,我國“三農(nóng)”將繼續(xù)朝著 健康、穩(wěn)定、積極的方向發(fā)展。然而,當(dāng)前我國 財(cái)政支農(nóng)政策仍不完善,政府在財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼工 作中還存在諸多問題。例如,財(cái)政支農(nóng)資金投入 總量偏少、結(jié)構(gòu)不盡合理、方式落后、支農(nóng)資金 使用效率不甚理想、支農(nóng)政策缺乏監(jiān)督等,這些 問題制約了國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持能力, 影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)展。隨著國際金融危機(jī)持 續(xù)蔓延,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收 的形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。因此,我們應(yīng)重視當(dāng)前財(cái)政 支農(nóng)政策存在的問題,對(duì)其加以研究分析.
二、當(dāng)前我國財(cái)政支農(nóng)政策 存在問題的成因分析 (一)財(cái)政支農(nóng)資金使用效益低下 目前我國財(cái)政涉農(nóng)資金在分配、使用和管理 等方面存在較多問題,財(cái)政支農(nóng)資金使用效益低 下。2008年,審計(jì)署對(duì)河南、甘肅、山西、黑 龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內(nèi)蒙古和重慶 10個(gè)省區(qū)市2006至2007年的財(cái)政支農(nóng)資金管 理使用以及相關(guān)涉農(nóng)政策執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì) 調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)10省區(qū)市財(cái)政和有關(guān)主管部 門違規(guī)使用資金26·93億元(其中用于建房買 車5 837·4萬元),不規(guī)范管理資金45·75億元, 配套資金不到位65·97億元。審計(jì)重點(diǎn)抽查的 30個(gè)縣在支農(nóng)資金管理和使用方面均不同程度 地存在問題。審計(jì)抽查的10省區(qū)市應(yīng)于2007年 底完成的86個(gè)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目中,有32個(gè)未達(dá)到 設(shè)計(jì)要求和預(yù)期目標(biāo),占抽查項(xiàng)目總數(shù)的37%, 致使已到位的8·24億元支農(nóng)資金未能充分發(fā)揮 效益。如內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)于2007年完工而未完 工的支農(nóng)項(xiàng)目總投資超過4·87億元;重慶市林 業(yè)局所屬重慶市森林病蟲害防治檢疫站投資建設(shè) 的昆蟲博覽園項(xiàng)目,因決策失誤造成投資失敗, 其項(xiàng)目所有資產(chǎn)被法院拍賣用于抵償債務(wù),致使 財(cái)政支農(nóng)資金和國有土地增值收益1 444萬元全 部損失.
我國財(cái)政支農(nóng)資金使用效益長期低下主要是 由于國家各級(jí)政府服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)劃分不清, 存在嚴(yán)重的“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象。還有一個(gè) 重要原因就是當(dāng)前財(cái)政涉農(nóng)專項(xiàng)資金種類繁多, 財(cái)政涉農(nóng)資金分散。 1·我國各級(jí)政府在涉農(nóng)資金的管理使用方 面存在一定程度的“錯(cuò)位”和“越位”現(xiàn)象.
一些跨區(qū)域影響以及部分全國性的項(xiàng)目,如農(nóng)村 養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分等, 雖然上級(jí)政府有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,支持基層政府完 成相關(guān)工作,但往往要求基層政府給予相關(guān)配套 特別是資金配套。事實(shí)上,大多數(shù)項(xiàng)目基層政府 無力配套相應(yīng)資金。有些基層政府甚至為了爭(zhēng)取 資金和項(xiàng)目,不惜出現(xiàn)假配套的惡劣現(xiàn)象,這種 做法又反過來影響了項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度和質(zhì)量。另 外,部分上級(jí)政府在安排財(cái)政支農(nóng)資金時(shí),沒有 足夠了解掌握基層的實(shí)際情況,不能有針對(duì)性地 解決基層的迫切需要,這種做法也影響和削弱了 項(xiàng)目資金使用的有效監(jiān)督和控制.
2·目前,我國在管理財(cái)政支農(nóng)資金方面存 在行政部門過多、監(jiān)督管理不規(guī)范、資金使用比 較分散等,影響了財(cái)政涉農(nóng)資金的使用效益。許 多涉農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批權(quán)限分散在政府多個(gè)行 政部門,無法有效協(xié)調(diào)運(yùn)作,加上項(xiàng)目申報(bào)單位 信息渠道不夠暢通,到處奔走爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金, 使得財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督困難,并大大降低了財(cái)政 支農(nóng)資金的使用效益。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金較為分 散,數(shù)額少,一般是幾十萬元,有的僅有幾萬 元,許多項(xiàng)目資金的安排缺口較大,無法滿足項(xiàng) 目實(shí)際需要。另外,各種財(cái)政
支農(nóng)項(xiàng)目資金運(yùn)行 周期過長,運(yùn)行成本過高,經(jīng)過層層上報(bào)立項(xiàng)、 審批,再逐級(jí)撥付,致使一些小型項(xiàng)目資金到達(dá) 實(shí)施單位時(shí)已大打折扣,無法發(fā)揮應(yīng)有的功效.www.QiQi8.CN 778論文在線
(二)財(cái)政支農(nóng)資金配套制度引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 債務(wù)問題 財(cái)政部于2004年下發(fā)的《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái) 政資金配套保障試點(diǎn)辦法》指出,“財(cái)政配套資 金指標(biāo)一般堅(jiān)持上限控制、實(shí)事求是、量力而行 的原則。首先,國家相關(guān)部門計(jì)算確定應(yīng)分配各 省相關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的中央財(cái)政資金規(guī)模,以此 作為分配該省中央財(cái)政資金的上限;其次,各省 財(cái)政部門參照國家下達(dá)的中央財(cái)政資金指標(biāo)上 限,安排落實(shí)地方財(cái)政配套資金(包括省、地、 縣三級(jí)),并據(jù)實(shí)上報(bào)當(dāng)年地方可籌措的財(cái)政配 套資金。國家相關(guān)部門以此為依據(jù),測(cè)算確定應(yīng) 分配各省的中央財(cái)政資金投資指標(biāo)”。同時(shí), 該辦法還指出,“凡是發(fā)現(xiàn)虛假上報(bào)配套資金規(guī) 模套取中央財(cái)政資金的,按上報(bào)數(shù)與實(shí)際落實(shí)數(shù) 的差額兩倍扣減該省下年中央財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā) 資金指標(biāo)。對(duì)能夠超額落實(shí)配套資金的,在安排 下年中央財(cái)政資金時(shí)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)”。可見, 地方為了獲得中央下達(dá)的財(cái)政支農(nóng)資金,必須要 有嚴(yán)格的配套制度。在省(市)撥資金有限的 情況下,大量的資金則要求區(qū)(縣)資金配套.
以江蘇省某市農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)資金為例, 2008年全市累計(jì)發(fā)放低保金額總額5 386·94萬 元,農(nóng)村低保市財(cái)政補(bǔ)助資金2 000萬元,其余 的62·88%就得由區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔(dān)。各 區(qū)(縣)為了落實(shí)環(huán)境整治配套資金,千方百 計(jì)籌措資金,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的區(qū) (縣),區(qū)(縣)配套資金比上年共增加7 811·4 萬元?？梢?省、市撥付的資金是“引子”, 作為項(xiàng)目的啟動(dòng)資金,在整個(gè)項(xiàng)目資金中占小 頭,而基層配套的資金是主體,作為項(xiàng)目的主要 資金,在整個(gè)項(xiàng)目資金中占大頭.
國家設(shè)計(jì)配套資金制度的目的是提高地方政 府的積極性,但在實(shí)際執(zhí)行過程中卻存在不少問 題。當(dāng)一個(gè)相關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)后,上級(jí)政府會(huì)事先承 諾對(duì)超額或優(yōu)先完成配套資金任務(wù)的基層政府予 以獎(jiǎng)勵(lì),但出現(xiàn)了基層政府不顧自己財(cái)力舉債湊 齊配套資金的情況后,上級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)就成了空 頭支票,出現(xiàn)的空缺負(fù)擔(dān)只能由基層自己來背, 這給基層政府造成了很大的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。而且,上 級(jí)政府在配套資金制度設(shè)計(jì)時(shí)存在“地區(qū)一刀 切”和“項(xiàng)目一刀切”現(xiàn)象,這給一些地區(qū)尤 其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及東部較貧窮地區(qū)的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)造成了很大的負(fù)擔(dān),直接增加了其負(fù)債。而處 于行政底層的基層政府,財(cái)權(quán)不夠,事權(quán)過多過 重,爭(zhēng)取配套資金就成了它們完成任務(wù)、提升政 績的“救命稻草”,但是通過負(fù)債來獲得配套資 金,不但沒有在獲得配套資金后使負(fù)債減輕,還 使基層政府面臨難以化解的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。這種配 套資金制度造成長期的惡性循環(huán),已引發(fā)新的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)債務(wù)問題。 (三)財(cái)政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制 目前,財(cái)政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制, 財(cái)政支農(nóng)資金管理中有法不依、有章不循的問題 比較嚴(yán)重,支農(nóng)資金中的尋租等****問題越來越 多。如違反財(cái)政支農(nóng)資金管理規(guī)定,在申報(bào)財(cái)政 支農(nóng)資金時(shí)弄虛作假騙取資金;貪污、挪用支農(nóng) 資金,支農(nóng)資金被隨意進(jìn)行再分配、再調(diào)整,導(dǎo) 致存在補(bǔ)貼資金不能及時(shí)、足額到位;在項(xiàng)目可 行性研究報(bào)告和項(xiàng)目檢查驗(yàn)收中為項(xiàng)目單位提供 虛假情況等等。出現(xiàn)這些問題的原因主要是政府 對(duì)各部門財(cái)政支農(nóng)投資權(quán)力的制約與監(jiān)督體制機(jī) 制不夠健全和完善,財(cái)政資金使用沒有科學(xué)完善 的監(jiān)控評(píng)價(jià)體系,法律責(zé)任追究制度沒有落實(shí).
