會計作為一個以提供財務信息為主的經濟信息系統，其目標是為利益相關者提供決策有用的會計信息。因此，會計信息的需求是會計信息系統運行的前提條件，也是運行的基本依據。政府財務報告作為政府會計信息系統的最終產品，它是否能夠滿足信息需求者的需求，則決定了政府會計的存在價值。政府會計信息需求者構成復雜，各需求者的決策目標不同，進而決定了對會計信息的不同內容和質量需求。
一、政府財務報告按需定制的必要性
(一)政府會計信息決策有用的需求
相對于企業(yè)會計強調決策有用觀而言，政府會計則更加強調受托責任。絕大多數學者都認為，政府財務報告的最高目標是幫助政府履行公共受托責任，這主要是由政府會計特點所決定的。合理地確定會計目標，需要考慮兩個方面的因素:一是會計信息需求者的范圍;二是這些需求者對會計信息的需求內容。在現代社會，政府會計信息使用者的范圍已不僅僅局限于委托代理關系下的委托人，還涉及到社會上的各種利益相關者，要滿足他們多樣的會計信息需求，這并非狹隘的決策有用觀下的會計供給方式力所能及。因此，政府會計目標有必要突出決策有用性。
(二)政府會計信息供給觀念轉變的需求
當前人們對會計信息的需求主要表現為內容的多元化、時效的快捷化和對象的個性化。與之相悖的是，在政府會計信息的供求關系中，需求方的弱勢地位和政府會計信息系統的結構性缺陷，使得現行政府會計信息披露純粹是一種供給導向的信息披露，它是以供給方為中心的披露理念。為向用戶提供更加全面、綜合、相關、及時和可靠的會計信息，理論界提出了“彩色模式”財務報告、“會計頻道”、“大規(guī)模按需報告”、“交互式按需報告模型”等觀點，其共同思想就是根據會計信息需求者的要求進行“按需定制”。按需定制是一種需求導向的供給觀念，是在不損害供給方根本利益的基礎上去滿足需求方的會計信息要求。其實，政府會計與企業(yè)會計并無本質不同，發(fā)達國家政府會計改革的經驗表明，政府會計在理論、實務和方法上都在日益向企業(yè)(財務)會計靠攏，因此，將按需定制的思想應用于政府會計領域是必要的。此外，政府會計信息使用者的信息需求是會計信息的生命和價值體現，離開使用者的需求，會計信息充其量只是資產占用者或管理者的一種核算工具或自我監(jiān)督工具，而不能使其成為一種具有廣泛社會意義的經濟信息存在，從而不能對全社會信息使用者的經濟活動形成有效的決策支撐。因此政府也應該適應市場機制，在政府的服務中以公眾需求為導向。
二、政府財務報告按需定制的構想
(一)按需定制的思想和優(yōu)點“按需定制”的核心思想在于重新劃分信息處理的權限，將數據加工和信息輸出的權利交給信息使用者，由信息使用者在財務報告子系統制定和維護信息加工規(guī)則，并按照自己的需求生成或“組裝”相關的財務報告。在這種情況下，信息供給方的主要任務就是通過政府會計信息系統完整地記錄相關的經濟活動，采集為整個政府部門服務的數據并集中存放于數據庫，而不對所采集的數據進行深入的加工處理。換句話講，政府會計信息系統的主要任務不是傳統意義上的填制憑證、登記賬簿和編制報表，而是提供足夠的有助于生成會計信息的各種數據以及相應的手段和方法，建立滿足信息使用者需求的數據“超市”，以便他們借助網絡的強大處理能力，按照自己的需要和偏好實時進行信息選擇、加工、提煉、匯總和分析。這種政府會計信息系統具有多方面的優(yōu)點。首先，可以滿足信息使用者的多樣化需求，使他們在系統幫助下選擇自己所需要和偏好的信息披露內容、披露方式和披露時間。其次，可以有效提高會計信息的決策有用性。由于信息生成規(guī)則基本掌握在信息用戶手中，用戶可以選擇不同規(guī)則對同一數據進行加工處理，實現對數據的多維度觀察，提高會計信息的相關性，同時有效避免信息生成的“暗箱”操作。再次，可以增強會計信息系統對環(huán)境的適應性。
(二)按需定制的基礎:以事項法來構建政府會計信息系統
從按需定制的思想可以知道，實現政府會計信息的按需定制，關鍵就是要提供一個豐富的會計數據源，也就是政府會計信息系統的基礎會計數據的組織和存儲問題。無疑，要實現按需定制，信息化環(huán)境這個前提必不可少。用1969年索特提出的事項法來構建政府會計信息系統是不二之選。事項法也叫“使用者需要法”，它是一種報告方法，是按照具體的經濟事項來報告組織的經濟活動，并以此為基礎，重新構建財務會計的確認、計量和報告的理論方法。所謂事項，是指可觀察的，亦可以用會計數據來表現其特征的具體活動、交易和事件。
1.事項法主張滿足信息使用者的不同需求。事項法認為，每個信息使用者的需求是不同的，并且每個信息使用者的決策模型也是不同的。因此會計人員的工作應該是提供與各種可能經濟決策模型相關的經濟事項，而讓信息使用者根據自己的決策來選擇相應的事項信息。
2.事項法主張?zhí)峁┮越洕马棡榛A的信息，信息使用者可據需選擇信息的加工方法。在事項法下，會計人員只提供“原汁原味”的數據，即“事項”，而且為了使外部人了解其經濟本質，應盡可能“全面描述”事項與用戶決策相關的主要特征，而不僅僅是事項的貨幣屬性，除此之外并不做進一步處理和綜合，用戶利用這些原始信息可以觀察事項發(fā)生的狀況，并根據特定的決策模型自行選擇所需要的信息作為輸人值。因此，在事項法下，組織只是掌握信息的采集及儲存這一個環(huán)節(jié)，信息處理規(guī)則及最后的輸出環(huán)節(jié)都由用戶決定。對于數據的采集必須遵循完整、實時和真實的原則。
3.事項法主張?zhí)峁┒喾N計量屬性，以更好地達到會計信息的質量要求。索特認為，事項是會計主體與信息用戶相關的各種經濟活動，從不同的信息使用者角度來觀察，每一項經濟活動都可能具有不同意義，也有著不同計量屬性和尺度。因此，對于同一事項，不同的使用者或同一使用者從不同角度，會有不同的含義，因此同一事項可有多個計量屬性。不同計量屬性各有側重，反映事項的不同方面的特征，能更好地達到會計信息的質量要求。
4.事項法主張?zhí)峁┓秦攧招畔?，提供更全面的決策有用的信息。事項法運用多種計量屬性，揭示經濟事項價值和非價值方面的信息，對一些暫時不影響收益和價值的事項也予以充分披露。
三、以事項法來構建政府會計信息系統需要注意的問題
第一，由于傳統的通用政府財務報告在對報告者與審計人員的規(guī)模效益、簡化財務報告程序并保持財務報告的可比性、有利于監(jiān)督等方面有一定的優(yōu)勢。因此，新的財務報告子系統必定包容了以價值法為基礎的傳統會計信息輸出，既能根據政府會計規(guī)范的要求向外界提供財務報告，又能突破傳統財務報告子系統的局限性，提供個性化、多樣化的會計信息。
第二，按需定制的財務報告子系統在滿足信息使用者不同角度需求的同時，應充分估計使用者信息處理和分析能力的差異，既要降低信息使用者的信息成本，又要避免傳統會計信息系統中確認不真、計量不實、人為歪曲、信息不完整等問題的發(fā)生。
第三，財務報告子系統是整個政府會計信息系統中的一個子系統，為了實現財務報告的創(chuàng)新與發(fā)展，離不開政府會計信息采集子系統和會計信息加工子系統的支持。對于整個的會計信息系統而言，它應該是一個開放的、動態(tài)的信息系統，能夠結合政府內部的其他管理子系統實現信息共享，并且利用先進的信息技術實現會計信息的共享、傳遞和發(fā)布，提高信息生產的效率，降低生產成本。
第四，使用者訪問授權。對于不同類型的使用者必須設定相應的權限，通過確認訪問者的身份(不同訪問者事先賦予不同的權限)，限制訪問者訪問政府會計數據庫的程度。
第五，保密信息的控制。對于國防資源、高科技資源等國家資源，政府往往考慮到國家安全等因素難以在財務報告中進行完整披露。這類事項無論其是否符合確認標準，都不需也不能充分披露于財務報告中。對與國防資源等有關的信息，政府相關部門(如國防部)可以采用專項報告的形式向特定授權方(如人大)說明授權事項的履行情況，以便履行公共受托責任中的披露義務。
第六，政府受托管理的許多資源(如自然資源、歷史遺跡等)難以計量，或計量成本過高且收效甚微，或者特定事項(如政治承諾等)因其不確定性高難以滿足所有確認條件。對于這類資源或事項，如果強行放寬確認標準將其納人政府財務報告，將導致信息披露中主觀因素的影響增加，從而削弱政府會計信息的可靠性。將這些事項由其他信息系統(如專項報告或統計系統)披露，并將披露結果列示在財務報表附注中進行補充說明，比直接在政府財務報告表內報告更為有效。
