我國的預(yù)算會計根據(jù)不同歷史時期的經(jīng)濟體制和財政管理體制的需要，進行了多次改革和完善，形成了比較符合我國國情的預(yù)算會計理論體系。但近幾年來，隨著財政管理體制改革步伐加快，按照公共財政理論設(shè)計的預(yù)算管理模式已開始建立，預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的管理制度正在發(fā)生根本性的變化，要求預(yù)算會計進行改革。
一、現(xiàn)行預(yù)算會計存在的問題
1、適用范圍狹窄。我國預(yù)算會計適用于政府部門、行政單位和事業(yè)單位，而三者的經(jīng)濟活動在本質(zhì)上相近，即都以滿足社會需求而非營利為目的。但在會計特征上，事業(yè)單位有自己的業(yè)務(wù)收入，相當(dāng)大一部分能做到收支相抵，而政府部門及行政單位的收入依靠強制性行政力量獲得，支出依賴政府撥款，若將它們統(tǒng)一于一個會計體系之下，不利于會計職能的發(fā)揮。另外，預(yù)算會計適用的事業(yè)單位僅指國有事業(yè)單位，不包括非國有事業(yè)單位，導(dǎo)致民辦、外資或混合制事業(yè)單位在選擇應(yīng)遵循的會計制度時發(fā)生困難。
２、會計目標(biāo)較為單一。我國預(yù)算會計的目標(biāo)是，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，保證實際收支與預(yù)算收支一致并具合法性。這一目標(biāo)強調(diào)預(yù)算會計為預(yù)算管理服務(wù)，忽視了預(yù)算會計對政府其他管理職能的反映和報告。同時，預(yù)算會計提供的信息集中于年度財政“收、支、結(jié)余”，不能滿足政府長期計劃的需要，不能為政府的預(yù)測、決策提供更多的幫助，在本質(zhì)上只是一種預(yù)算執(zhí)行會計。
３、會計基礎(chǔ)不合理。我國預(yù)算會計采用的是收付實現(xiàn)制原則，隨著政府職能的擴展，其預(yù)算管理體制轉(zhuǎn)為公共財政管理體制，它所固有的缺陷日益明顯：①非現(xiàn)金交易不作為收支及時核算，收入與成本無法配比，不能完整反映業(yè)績。相應(yīng)的債權(quán)、債務(wù)也不能確認，如當(dāng)期應(yīng)承擔(dān)但未實際償付的借款利息、當(dāng)期許諾后期支付的養(yǎng)老金福利等不作為負債核算確認，導(dǎo)致信息失真。同時忽視隱性負債，如政府擔(dān)保形成的或有負債、養(yǎng)老金和社會保險計劃按原定利率或精算方法的承諾可能導(dǎo)致的若干年后的巨額現(xiàn)金流出等，隱藏了政府的財政風(fēng)險。②反映的受托管理職能范圍較窄，局限于預(yù)算管理，無法全面考評政府的行政業(yè)績。③資產(chǎn)計量不準確，對無形資產(chǎn)、股權(quán)等長期資產(chǎn)缺乏計量，對固定資產(chǎn)及其使用情況缺乏報告，容易導(dǎo)致資源流失。
４、財務(wù)報告反映不全面。主要表現(xiàn)在：①財務(wù)報告立足于政府使用，未考慮公眾、審計機構(gòu)、相關(guān)利益人及潛在使用人的需求，并使財務(wù)報告脫離外部監(jiān)督。②只揭示財務(wù)信息，不揭示非財務(wù)信息，揭示的財務(wù)信息也不全面、不真實，如缺乏國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及收益權(quán)、社?；疬\營的會計信息，固定資產(chǎn)不計提折舊，負債計量不實，長期資產(chǎn)缺乏計量等。③報告體系不完善，政府資產(chǎn)負債表沒有報表附注，缺乏能夠完整反映政府資產(chǎn)、負債的財務(wù)報告。
二、預(yù)算會計改革方向
鑒于上述問題及預(yù)算環(huán)境的變化，現(xiàn)行預(yù)算會計已無法滿足現(xiàn)階段公共財政管理的需要，應(yīng)該考慮預(yù)算會計從以下幾個方面進行改革：
1、重新明確預(yù)算會計的分類。我國可以借鑒國外對企業(yè)會計和非企業(yè)會計的劃分方法，即按照單位活動的目的的不同進行分類。對于不以營利為目的的非企業(yè)會計則可以按照其核算重點的不同進一步劃分為政府會計和非營利組織會計。這種劃分方式可以明確各個類別會計核算的目的，根據(jù)其活動目的考慮其會計核算的特點加以規(guī)范，以充分滿足各類會計信息使用者的信息需求。
2、引入權(quán)責(zé)發(fā)生制計量基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制是使用者評價政府財政受托責(zé)任履行情況的必要手段，也是新公共管理體制下政府會計的改革方向，西方不同政府會計模式都不同程度地采納了這一會計基礎(chǔ)。根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，收入只有在政府提供服務(wù)時才加以確認，而且在政府接受服務(wù)以后，就應(yīng)該將相應(yīng)的義務(wù)（如職工退休福利）確認為當(dāng)期費用，并將其作為債務(wù)列入資產(chǎn)負債表，這樣，政府的會計報告就可以完整地反映政府的財政狀況和運行成果；同樣，權(quán)責(zé)發(fā)生制要求在資產(chǎn)負債表上確認所有的經(jīng)濟資源，如新西蘭將高速公路和其他基礎(chǔ)設(shè)施確認為資產(chǎn)，并確認了其折舊費用，這樣就會使政府更加注意其對有關(guān)資產(chǎn)的管理和維護，更好地認識未來的短期債務(wù)、更好地管理基礎(chǔ)設(shè)施、更有效地重新分配預(yù)算。在我國政府會計改革的初期，我們可以考慮借鑒德法模式的修訂的收付實現(xiàn)制，即首先確認應(yīng)收賬款和應(yīng)付賬款，實現(xiàn)收入和支出在各個期間的平衡，明確政府當(dāng)期的受托責(zé)任履行情況。
3、完善政府會計信息體系，增加政府會計信息的透明度。要真正發(fā)揮政府會計的監(jiān)督作用，會計報告就不應(yīng)只提供給政府有關(guān)部門，更應(yīng)該提供給與政府服務(wù)和政府收入息息相關(guān)的廣大社會公眾。完整的政府會計信息體系包括：及時提供有關(guān)政府支出和成本的可靠信息，以幫助政府部門進行決策和控制支出；及時進行內(nèi)部審計和獨立的外部審計，并編制審計報告；將會計系統(tǒng)與計劃、預(yù)算、現(xiàn)金和債務(wù)管理及審計系統(tǒng)相結(jié)合；報告有關(guān)非現(xiàn)金資源的信息（資產(chǎn)、負債、人力資本）；報告有關(guān)政府產(chǎn)出或政府政策后果的信息，促使政府提高工作效率加強成本管理；編制政府各部門和政府整體的會計報告等。
三、預(yù)算會計改革的思路
預(yù)算會計體系應(yīng)向“政府和非營利組織會計”發(fā)展。即從部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購制度、政府收支分類、“收支兩條線”和政府會計改革著手。
1、在部門預(yù)算改革方面，應(yīng)對基本支出預(yù)算進行改革，進一步完善定員定額管理辦法；完善項目預(yù)算編制方法，實現(xiàn)項目預(yù)算滾動管理；逐步建立績效評價體系，提高預(yù)算資金的使用效率；大力推進綜合預(yù)算；進一步規(guī)范預(yù)算管理程序，強化預(yù)算約束和預(yù)算監(jiān)督等。部門預(yù)算要求反映部門所有的收入和支出，涵蓋所有的預(yù)算資金，因此，反映預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)算會計，也應(yīng)以預(yù)算資金全貌為對象，應(yīng)不再有遺漏。其中，基建資金也應(yīng)和其他資金一樣編入部門預(yù)算。即部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)涵蓋包括基建預(yù)算收支在內(nèi)的所有收支，真正反映綜合預(yù)算。然而，由于基本建設(shè)財務(wù)有一定的特殊性，在行政事業(yè)單位會計制度中應(yīng)增加相應(yīng)的會計科目進行核算。細化預(yù)算編制到項目，也就是收支要重新適當(dāng)分類。因此，預(yù)算會計的會計科目應(yīng)重新設(shè)計，明細核算應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。零基預(yù)算即預(yù)算一切從零開始，各類支出取消“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。因此，采用零基預(yù)算方法，對預(yù)算會計信息提出了更高的要求，預(yù)算會計不僅要提供收支流量方面的信息，還要提供資產(chǎn)存量方面的信息，從而對會計核算提出了新的要求?，F(xiàn)行的部門預(yù)算改革使得預(yù)算編制進一步細化、公開和透明，同時實行綜合預(yù)算原則。為進行績效評價，要求逐步引入以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計體系。這將有利于強化政府會計責(zé)任，明確政府的受托責(zé)任，增加財政透明度，全面、準確、完整地反映一個國家的綜合財政經(jīng)濟狀況，解決以往長期存在的拖欠工資、拖欠工程款項和隱性債務(wù)等問題。
2、在國庫集中收付制度改革方面，繼續(xù)完善國庫集中收付的收繳、支付、監(jiān)控機制，加強賬戶管理。同時，通過研究制定財政資金支付條例，以及修訂預(yù)算法、國家金庫管理條例等措施，確立國庫集中收付制度的法律地位。我國現(xiàn)行中央國庫集中收付制度的改革，是一個漸進式的改革方案。這主要體現(xiàn)在三個“不改變”上：即不改變部門預(yù)算單位資金的所有權(quán)和使用權(quán)；不改變部門、單位財會人員的職責(zé)；不改變?nèi)嗣胥y行國庫局的職責(zé)。同時，不清理部門開設(shè)的“賬戶”，但是單一賬戶以及其他政府預(yù)算改革措施將會逐步使部門開設(shè)的賬戶自然消亡。各地的改革方案雖然特點各異，但其共同的特點是沒有改變現(xiàn)行預(yù)算框架，實行單一賬戶、統(tǒng)一資金結(jié)算，大多統(tǒng)一財務(wù)管理，實行“零戶統(tǒng)管”。國庫集中收付制度的逐步推行，將使現(xiàn)行財政總預(yù)算會計和行政單位會計又一次面臨深刻的變革?，F(xiàn)行財政總預(yù)算會計收取財政收入、向行政單位撥付經(jīng)費，行政單位收取財政總預(yù)算會計撥入的經(jīng)費和向下級行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)撥經(jīng)費，行政單位向財政總預(yù)算會計上繳預(yù)算收入和預(yù)算外資金收入等業(yè)務(wù)的發(fā)生及其會計核算方法都將發(fā)生根本性的改變。財政部門將對財政支出資金實施全過程管理，財政總預(yù)算會計的監(jiān)控對象已延伸到原來的單位預(yù)算會計，對單位預(yù)算會計的依賴減弱，財政支出就是實際的購買支出或轉(zhuǎn)移支出。
3、在政府采購制度改革方面，要繼續(xù)完善政府采購制度體系、運行機制和監(jiān)督機制，規(guī)范政府采購方式，建立全國統(tǒng)一的電子化采購平臺，并繼續(xù)做好政府采購政策的國際協(xié)調(diào)與合作。政府采購制度的實施，使得財政總預(yù)算會計對財政資金支出數(shù)的列報口徑又一次面臨改革。在政府采購制度下，凡是列入政府集中采購計劃的商品和勞務(wù)一律由政府采購部門集中組織對外采購，財政部門通過國庫直接向供貨商或勞務(wù)提供者支付款項。隨著我國政府采購規(guī)模的逐步擴大，財政總預(yù)算會計對大部分財政資金支出數(shù)的列報口徑將以財政直接向供貨商或勞務(wù)提供者的撥款數(shù)為依據(jù)，并且在總預(yù)算會計支出類內(nèi)相應(yīng)增設(shè)核算財政直接撥款的科目。
4、政府收支分類改革方面，要不斷完善科目體系、改進分類方式。政府收支分類，就是對政府收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映政府收支活動。政府收支分類科目是編制政府預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算單位進行會計明細核算的重要依據(jù)。為積極穩(wěn)妥地推進政府收支分類改革，2007年實行政府收支分類改革后，暫不改變目前預(yù)算管理的基本流程和管理模式，不改變預(yù)算平衡口徑及預(yù)算內(nèi)資金（包括現(xiàn)有一般預(yù)算資金、政府性基金）、預(yù)算外資金、社會保險基金分別管理的方式，不改變向各級人大報送預(yù)算的口徑和范圍。下一步，在科目平穩(wěn)轉(zhuǎn)換后，政府收支分類改革還面臨不斷完善科目體系、改進分類方式等問題。
5、收支兩條線改革方面，要將政府非稅收入全部納入“收支兩條線”管理，并實行國庫集中收繳改革，規(guī)范收支收繳程序；繼續(xù)擴大“收支脫鉤”管理范圍，強化綜合財政預(yù)算管理等。隨著部門預(yù)算改革的深入，全部政府性基金和預(yù)算外資金等將有較大幅度的壓縮，并逐步進入專戶，實行收支兩條線管理。推行費改稅，將使得現(xiàn)行行政單位會計和事業(yè)單位會計中預(yù)算外資金的核算內(nèi)容進一步減少。對于行政單位會計而言，由于種種原因可能在一定時期內(nèi)繼續(xù)存在部分預(yù)算外資金的核算內(nèi)容；對于事業(yè)單位會計尤其是已全面走向市場、與財政脫鉤的事業(yè)單位會計而言，其為履行或代行政府職責(zé)而獲取預(yù)算外收入的客觀條件將逐步喪失，用以核算預(yù)算外資金的“應(yīng)繳財政專戶款”也將逐漸失去其存在的意義。
6、推進政府會計方面，要從政府單位范圍、政府會計制度體系和準則體系、政府年度財務(wù)報告制度和實施權(quán)責(zé)發(fā)生制進行改革。政府會計改革的主要目標(biāo)，是按照社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政管理的要求，針對現(xiàn)行預(yù)算會計準則體系和制度體系不規(guī)范、不統(tǒng)一，核算范圍窄，會計核算基礎(chǔ)單一等問題，建立規(guī)范、統(tǒng)一的政府會計準則體系、制度體系和政府綜合年度財務(wù)報告制度，為財政管理和宏觀調(diào)控提供堅實的信息基礎(chǔ)，為提高財政透明度創(chuàng)造條件。要按照“總體規(guī)劃、先易后難、重點突破、逐步推進”的原則進行。
