人民銀行在國民經(jīng)濟的發(fā)展中起著舉足輕重的作用，而內(nèi)部控制機制直接影響著人民銀行正常的運行和管理及其作用的發(fā)揮。
從人民銀行當前實際情況看，內(nèi)部控制短期目標應定位于防范內(nèi)部風險、保證遵循法律和各項規(guī)章制度，尤其是要將風險防范作為重中之重。內(nèi)部控制所要防范和控制的內(nèi)部錯弊風險包括內(nèi)部差錯風險和內(nèi)部舞弊風險，前者是主觀無意識造成的風險，后者是工作人員主觀上有意識造成的風險。通過完善內(nèi)部控制，將把這兩種風險降到最低程度。人民銀行內(nèi)部控制是人民銀行管理控制理論體系中重要的應用分支，是人民銀行管理過程中不可或缺的基本環(huán)節(jié)之一。
一、人民銀行內(nèi)部控制現(xiàn)狀研究
人民銀行內(nèi)部控制是規(guī)范人民銀行自身行為、有效防范各類風險和職務犯罪的重要手段。近年來，人民銀行在加強內(nèi)控建設和管理方面盡管做了大量工作和嘗試，但在實際運行過程中仍然存在著諸多問題和薄弱環(huán)節(jié)。
（一）內(nèi)控機制建設中存在的主要問題
一是對內(nèi)控建設的理解認識存在偏差。一些行對內(nèi)部控制的認識過于簡單、片面，甚至理解為只要有了一套書面的規(guī)章制度就是建立了內(nèi)部控制機制，實質(zhì)上內(nèi)部控制是貫穿業(yè)務過程始終的動態(tài)控制，不僅包括完善的規(guī)章制度，還包括可行的操作規(guī)程、嚴密的控制程序和預警預報系統(tǒng)等；二是內(nèi)控建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。目前，部分行在內(nèi)控建設中雖貫徹了全面性原則，但全行缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃致使內(nèi)控建設形成“以專業(yè)為主體，相互分割”的局面，沒有按照“風險管理貫穿業(yè)務流程始終”的要求，把部門之間的業(yè)務往來、憑證傳遞、賬務核對及相互監(jiān)督納入到統(tǒng)一的制度體系中，形不成管理合力；三是內(nèi)控建設滯后于業(yè)務發(fā)展。人民銀行業(yè)務創(chuàng)新和不斷發(fā)展變化使相應的業(yè)務規(guī)章滯后，跟不上業(yè)務發(fā)展的需要；四是內(nèi)控制度建設沒有很好地體現(xiàn)“審慎性原則”的要求。
（二）內(nèi)控機制運行中存在的主要問題
一是內(nèi)控制度落實不到位，違規(guī)操作現(xiàn)象時有發(fā)生沒有把規(guī)章落到實處；二是人員素質(zhì)和人情觀念影響了內(nèi)控制度的執(zhí)行。內(nèi)部控制是對人的控制，人員素質(zhì)決定內(nèi)控制度能否很好地執(zhí)行；三是在制度執(zhí)行過程中各自為政，缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性；四是對決策管理層的日常行為缺乏有效控制；五是審計成果運用不充分，缺乏綜合分析。
二、人民銀行內(nèi)部控制評價體系的構(gòu)建
（一）人民銀行內(nèi)部控制評價體系的內(nèi)容
內(nèi)部控制評價的范圍是人民銀行所有業(yè)務活動的全過程，重點是單位內(nèi)部最容易發(fā)生風險的失控點，主要集中在直接管人、財、物、權(quán)力的重要崗位或環(huán)節(jié)上，特別是對財務、資金的監(jiān)督作為重點。
1.內(nèi)控建設評價
內(nèi)控建設評價采取通過調(diào)查問卷或召開座談會的形式，了解被評價行各項業(yè)務的管理模式，分析這些管理模式能否將不相容崗位分開設置，崗位之間相互制約，工作環(huán)節(jié)銜接，決策按程序進行。內(nèi)控建設評價系統(tǒng)主要包括即時轉(zhuǎn)發(fā)上級行有關制度文件的評價、員工對各項規(guī)章制度掌握程度的評價和按規(guī)定制定有關實施細則的評價。
2.內(nèi)控執(zhí)行評價
內(nèi)控執(zhí)行評價系統(tǒng)是對各職能部門為完成工作目標和防范風險，對各項業(yè)務和內(nèi)部管理活動進行風險控制、制度管理和相互制約體系的評價。其主要包括會計業(yè)務內(nèi)部控制的評價、財務管理內(nèi)部控制的評價、國庫業(yè)務內(nèi)部控制的評價、信貸資金內(nèi)部控制的評價、外匯業(yè)務內(nèi)部控制的評價、發(fā)行業(yè)務內(nèi)部控制的評價、計算機業(yè)務內(nèi)部控制的評價和機要保密、印章管理內(nèi)部控制的評價等。
3.內(nèi)控保障評價
根據(jù)“三道防線”的內(nèi)部控制要求，對業(yè)務主管部門履行監(jiān)管職責的評價，主要是評價業(yè)務部門是否按規(guī)定對所屬機構(gòu)開展業(yè)務檢查，是否配備檢查人員，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題是否落實整改措施并有整改回復，對重大問題是否移交監(jiān)管部門。
4.內(nèi)控綜合評價
內(nèi)部控制綜合評價須以量化評價為主，對有關評價內(nèi)容或要點賦予一定分值，并根據(jù)各種業(yè)務及其各環(huán)節(jié)在內(nèi)部控制整體中的重要性設定相應權(quán)重。
內(nèi)部控制綜合評價積分系統(tǒng)分三個計分層次，采用加權(quán)平均方式，按百分制計分。評價等級設置內(nèi)控一類行、二類行、三類行和四類行共四個等級。一類行評價分值在90分以上，其內(nèi)部控制狀況良好，各項制度健全有效，崗位設置和分工合理，制度執(zhí)行嚴格，能有效防止違規(guī)違紀行為和經(jīng)濟案件的發(fā)生。二類行評價分值在75~90分，其內(nèi)部控制基本正常，各項制度齊全，但在制度建設或制度執(zhí)行方面還存在少量的缺陷，不過這對業(yè)務運行和內(nèi)部控制效果尚未產(chǎn)生明顯影響，沒有違章違紀問題發(fā)生。三類行評價分值在60~75分，其內(nèi)部控制狀況不良，內(nèi)部控制制度及執(zhí)行存在明顯缺陷，部門分工、崗位設置不合理，存在一定的違章違紀現(xiàn)象。四類行評價分值在60分以下，其內(nèi)部控制狀況很差，內(nèi)部控制制度不健全，存在嚴重缺陷，部門分工不合理，崗位職責不清，違章違紀問題經(jīng)常發(fā)生，并有經(jīng)濟案件，現(xiàn)有管理體系已無法避免風險。
內(nèi)部控制綜合評價要堅持定量分析與定性分析相結(jié)合，在對各項評價內(nèi)容嚴格檢查、打分和初步得出評價等級以后，還要結(jié)合被評價單位內(nèi)部管理狀況和經(jīng)濟案件發(fā)案率的高低情況進行考評。
（二）人民銀行內(nèi)部控制評價的方法
內(nèi)部控制評價的方法是為實現(xiàn)評價目的，運用基本的評價技術對內(nèi)部控制體系進行分析和評價而采取的技術和手段的總和。
1.調(diào)查表法
按照內(nèi)部控制的一般要求，將需要調(diào)查的全部內(nèi)容以提問的方式列出，并制成固定式樣的表格，然后交由被評價有關部門和人員回答，以此了解內(nèi)部控制的方法即為調(diào)查表法。在調(diào)查表中，為每個問題分設“是”、“否”、“不適應”和“備注”四欄。調(diào)查表法的優(yōu)點：一是簡便易行；二是能對調(diào)查對象提供一個概括的說明，有利于檢查人員做進一步的分析評價；三是編制調(diào)查表省時省力，可節(jié)省檢查人員的工作量；四是調(diào)查表“否”欄集中反映內(nèi)部控制存在的問題，能引起檢查人員的高度重視。其缺點是：對被檢查單位某一環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制難以提供一個完整的、系統(tǒng)的、全面的分析評價；對于不同行業(yè)的被檢查單位或是特殊情況，“不適用”欄填的較多，而使調(diào)查表法顯得不太適用；調(diào)查人員機械地照表提問，使被調(diào)查人員流于形式，失去調(diào)查表的意義。
2.流程圖法
流程圖法是采用特定的符號，以業(yè)務流程線加以聯(lián)結(jié)，輔之以簡要的文字和數(shù)字，將某項業(yè)務處理程序和內(nèi)部控制反映出來的一種描述方法。流程圖法是目前各國在內(nèi)部控制評價中普遍采用的方法，它分為縱向流程圖和橫向流程圖兩種基本方式。前者是將業(yè)務處理的有關部門或有關的經(jīng)辦人員按業(yè)務處理的先后次序從上到下加以排列的方法；后者是將業(yè)務處理的有關部門或有關的經(jīng)辦人員按業(yè)務處理的先后次序從左到右加以排列的方法。
流程圖法的優(yōu)點：從整體角度以簡明的形式描繪內(nèi)部控制的情況，能較快檢查出內(nèi)部控制邏輯上的薄弱環(huán)節(jié)，以便于評審；流程圖能表達內(nèi)部控制的特征，便于修改。其不足之處在于：編制流程圖需要具備嫻熟的技術和豐富的工作經(jīng)驗，并頗費時間；不能將內(nèi)部控制的控制弱點明顯地標出來。因此，評價時須與其他兩種方法相結(jié)合。
3.文字說明法
文字說明法也叫記錄式調(diào)查法，是評價人員通過調(diào)查了解，將單位內(nèi)部控制情況加以記錄整理而形成的一種書面文件。文字說明法適用于對所有單位內(nèi)部控制的調(diào)查描繪。其類型主要有敘述式和條文式兩種。其優(yōu)點是靈活，既可描述各種類型的組織，也可描述各種特點的業(yè)務，描述時不受限制。其缺點是不夠直觀，文字說明較冗長。
4.模糊綜合評價法
模糊綜合評價法是在模糊環(huán)境下，應用模糊變換原理，對受多種因素影響的事物作出全面評價，是一種十分有效的多因素決策方法。它解決了定性指標的定量評價，既可用于主觀指標的評價，又可用于客觀指標的評價。模糊綜合評價法應用范圍較廣，且評價結(jié)果對評價對象通常具有唯一性。但其也有缺陷，它不能解決評價指標間相關造成的評價信息重復問題，并且確定隸屬函數(shù)有一定困難。
5.評價方法選擇
調(diào)查表法、流程圖法、文字說明法等內(nèi)部控制評價方法都是通過定性指標反映評價結(jié)果，主要依靠評價人員主觀性的經(jīng)驗判斷，缺乏具體的定量標準，評價結(jié)果難以量化，從而缺乏客觀性和可靠性。模糊評價方法能夠克服這些缺點，將內(nèi)部控制評價標準和評價結(jié)果量化，是一種準確確定控制風險的科學評價方法。
第一，內(nèi)部控制評價中存在邊界不明晰，具有過渡空間的現(xiàn)象，模糊綜合評價法正是針對此特點并在各因素權(quán)重不同的基礎上做出綜合評價。模糊數(shù)學中的隸屬度概念可滿足模糊性的特點，模糊變換方法則可對應于權(quán)重性和綜合性的特點。這些特點為應用模糊數(shù)學方法提供了前提性可能。
第二，模糊綜合評價法已經(jīng)應用在諸多領域，如績效評價、經(jīng)濟效益分析、方案擇優(yōu)、企業(yè)文化評價等。這為該法在內(nèi)部控制評價中的應用提供了現(xiàn)實的經(jīng)驗和參考。
以上兩點是模糊綜合評價法應用于內(nèi)部控制評價的理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)。在此基礎上，通過建立適當?shù)脑u價體系和評價模型，進一步改進和完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制評價機制，促進內(nèi)部控制的理論與實踐的不斷發(fā)展。
（三）人民銀行內(nèi)部控制評價的步驟
人民銀行內(nèi)部控制評價的步驟包括：調(diào)查了解內(nèi)部控制制度；建立內(nèi)部控制評價的指標體系；構(gòu)建模糊評價矩陣并作出評價。
1.調(diào)查了解內(nèi)部控制制度
監(jiān)管人員首先應做好評價前的準備工作，在熟悉相關制度法規(guī)的基礎上，認真調(diào)查了解人民銀行內(nèi)部控制幾大要素情況。通過詢問有關人員和查詢各種資料，掌握內(nèi)部控制的可靠程度，評價是否符合現(xiàn)行的政策法規(guī)，能否保障管理目標的實現(xiàn)，有無缺陷或錯漏等。此外，還要調(diào)查各部門內(nèi)部控制的關聯(lián)性，能否互相銜接和配套。該環(huán)節(jié)要貫徹全面性原則。
2.建立內(nèi)部控制評價的指標體系
模糊綜合評價模型的指標體系包括因素集、權(quán)重集、評語集。因素集需根據(jù)第一步了解到的內(nèi)部控制制度以及執(zhí)行情況來確定；權(quán)重集由專家（本文選取5位專家）對各因素在內(nèi)部控制相應階段的重要程度以及發(fā)生風險的可能性來確定，首先5位專家對各因素進行打分，然后將分值加總并除以5，最后將平均分歸一化處理得到權(quán)重集；評語集由5位專家對每一因素進行評價確定，最后確定其隸屬度。
3.構(gòu)建模糊評價矩陣并作出評價
根據(jù)確定的各因素在評語集中的隸屬度來構(gòu)建模糊評價矩陣，由評價矩陣得出的結(jié)果進行評價，并提出改進措施。
（四）人民銀行內(nèi)部控制評價指標體系
內(nèi)部控制是一種全過程、全方位、全員參與的控制活動，任何的遺漏之處都可能出問題。因此，內(nèi)部控制評價指標體系應當具有全面性和系統(tǒng)性。由于采用模糊綜合評價法進行內(nèi)部控制評價，因此，構(gòu)建內(nèi)部控制評價的指標體系主要是因素集、權(quán)重集和評語集的確定。
1.因素集的確定
內(nèi)部控制評價指標體系中因素集是按照內(nèi)部控制評價的具體標準來確定，包括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與交流以及監(jiān)督五個因素。這些因素又分別有各自的二級指標，通過二級指標能更具體地反映出人民銀行內(nèi)部控制執(zhí)行情況，如表1所示。
因此，因素集可記為：
U1=｛u1,u2,u3,u4｝
U2=｛u5,u6,u7,u8｝
U3=｛u9,u10,u11,u12｝
U4=｛u13,u14,u15,u16｝
U5=｛u17,u18,u19,u20｝
U=｛U1,U2,U3,U4,U5｝
=｛u1,u2,u3,u4,u5,u6,u7,u8,u9,u10,u11,u12,u13,u14,u15,u16,u17,u18,u19,u20｝
其中Ui(i=1,2,...,5)和uj（j=1,2,...,20)見表1。
2.因素權(quán)重集的確定
選取絕對法由5位專家對這5因素各自控制因素的權(quán)重進行評分，評分的絕對值在0-1之間。確定因素權(quán)重集的過程如下：
第一步，給出5因素的權(quán)重分配向量。5位專家各自對5個因素的權(quán)重作出判斷，給出5個權(quán)重分配向量，向量的各分量分別對應這5個因素的權(quán)重評分。依次對每個因素的權(quán)重評分取算術平均值，將得出的數(shù)值依次作為5個因素新的權(quán)重評分，并形成新的權(quán)重向量。再對其進行歸一化，從而得到5因素的權(quán)重分配向量
A=｛A1,A2,A3,A4,A5｝
其中Ai（i=1,2,...,5)是因素Ui的權(quán)重，并滿足 。
第二步，確定5因素各自控制因素的權(quán)重，并給出最終的權(quán)重分配向量。采用第一步中的方法，可得到最終的權(quán)重分配向量
A=｛a1,a2...,a20｝
其中ai（i=1,2,...,20)是因素ui的權(quán)重，并滿足 。
3.因素評語集的確定
模糊綜合評價模型中評語集是指被評價項目的優(yōu)劣程度，這里定義為五個檔次，分別是很好、較好、一般、較差、很差，用V=｛v1,v2,v3,v4,v5｝表示。V表示對U的模糊評價集，vi表示對內(nèi)部控制各因素的第i種評價。其中：v1表示內(nèi)部控制評價因素的二級指標執(zhí)行很好—執(zhí)行程度85%—100%；v2表示執(zhí)行較好—執(zhí)行程度75%—85%；v3表示執(zhí)行一般—執(zhí)行程度65%一75%；v4表示執(zhí)行較差—執(zhí)行程度55%一65%；v5表示執(zhí)行很差—執(zhí)行程度55%以下。
首先，評價人員（選取5位）根據(jù)內(nèi)部控制測試記錄，評價內(nèi)部控制執(zhí)行情況，即i=1,2,...,5。fi(uj)≤vi表示第i個評審人員對內(nèi)部控制評價因素uj評分。
其次，計算內(nèi)部控制評價因素評價值。如果fi(uj)≤vi，則令ai表示fi(uj)≤vi的次數(shù)，得出
（五）人民銀行內(nèi)部控制評價矩陣的構(gòu)建
首先，對因素集中的單因素ui(i=1,2,...,20)作單因素評價，然后判定因素ui在評語集評價等級vj(j=1,2,...,5)中的隸屬度rij，就得出第i個因素ui的單因素評價集：
ri=｛ri1,ri2,ri3,ri4,ri5｝
這樣m個因素的評價集就能夠得出一個評價矩陣R。即每一個評價對象確定了從U到V的模糊關系R，即如下矩陣：
其中rij為評判對象ui被評為vj的隸屬度，即rij表示第i個因素在ui在第j個評價等級vj上的頻率分布，將其歸一化使之滿足 。內(nèi)部控制評價矩陣構(gòu)建完畢。
（六）進行模糊合成并作出評價
R中不同行反映某被評價實物從不同的單因素看對各等級模糊子集的隸屬程度。用權(quán)重分配向量A將不同的行進行綜合，就可得到該被評價事物從總體上看對各等級模糊子集的隸屬程度，即模糊綜合評價結(jié)果向量。
引入V上的模糊子集B（決策集），B=(b1,b2,..b5)，構(gòu)成模糊評價。令B=A*R(*為算子符號)，稱為模糊變換。采用普通矩陣乘法（即加權(quán)平均法）是要讓每個因素都對評價有所貢獻，比較客觀地反映評價對象的全貌。如果評判結(jié)果 ，應將它歸一化。
bj表示被評價對象具有評語vj的程度。各個評價指標具體反映了評價對象在所評價的特征方面的分布狀態(tài)，使評價者對評價對象有更深入的了解，并能作各種靈活的處理。如要選擇一個決策，可選最大的bj所對應的等級vj作出評價結(jié)果。這樣就完成了評價體系中5因素的綜合評價，從而構(gòu)建了人民銀行內(nèi)部控制評價體系。
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