一、引言
高校預(yù)算控制是指高校通過(guò)科學(xué)、合理地編制預(yù)算,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,有效地分析預(yù)算差異,實(shí)施公正的預(yù)算考核來(lái)控制高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),反映高校的管理成績(jī),保證管理政策落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方法。預(yù)算控制是一個(gè)系統(tǒng),由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核等環(huán)節(jié)組成。高校預(yù)算控制包括事前控制、事中控制和事后控制,它涵蓋了高校財(cái)務(wù)管理的全過(guò)程。如何有效地對(duì)預(yù)算進(jìn)行控制、充分發(fā)揮預(yù)算管理的重要作用、進(jìn)一步提高資金使用的科學(xué)性和效益性、實(shí)現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置、保障高校各項(xiàng)工作的正常運(yùn)行,具有十分重要的意義。
二、高校預(yù)算控制過(guò)程中存在的主要問(wèn)題
近年來(lái),高校預(yù)算管理改革取得了一些成效,但目前高校預(yù)算控制在管理機(jī)構(gòu)與制度、編制內(nèi)容與方法、預(yù)算執(zhí)行與考核等方面仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,現(xiàn)分析如下:
(一)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不健全
在現(xiàn)行管理體制下,高校預(yù)算的編制實(shí)際上主要由財(cái)務(wù)部門和有關(guān)部門的個(gè)別人員參與,學(xué)校的教學(xué)、科研及其他管理部門沒(méi)有積極主動(dòng)地參與其中,全員參與預(yù)算管理的理念并未在高校中樹(shù)立起來(lái)。學(xué)校重大項(xiàng)目的決策基本取決于校領(lǐng)導(dǎo),大多沒(méi)有提交職工代表大會(huì)討論,也沒(méi)有紀(jì)委、審計(jì)部門的監(jiān)督,預(yù)算編制的程序沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。高校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不健全使得預(yù)算管理職責(zé)不明確、權(quán)力不制衡、分工不明晰、管理不到位,從而難以實(shí)現(xiàn)有效控制。
(二)預(yù)算編制內(nèi)容不完整
目前高校預(yù)算還缺乏完整性,不能涵蓋學(xué)校的全部財(cái)務(wù)收支內(nèi)容,不能全面反映學(xué)校整體財(cái)務(wù)收支情況和學(xué)?？傮w規(guī)模。尚未納入高校預(yù)算管理的資金主要有:1.銀行貸款。近年來(lái)伴隨高等教育事業(yè)的發(fā)展高校資金來(lái)源多渠道化,大量的銀行貸款成為保障高校各項(xiàng)事業(yè)快速發(fā)展的重要資金組成部分。但這部分巨大的資金卻不能為高校預(yù)算涵蓋,導(dǎo)致高校預(yù)算缺乏完整性。2.科研經(jīng)費(fèi)。近年來(lái)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)逐年攀高,已成為高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要資金來(lái)源之一。但是在實(shí)際工作中,大部分高校在預(yù)算編制時(shí)并沒(méi)有將科研經(jīng)費(fèi)收支情況納入學(xué)校預(yù)算,導(dǎo)致高校的會(huì)計(jì)信息失真。3.基本建設(shè)資金。按現(xiàn)行高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度,基本建設(shè)財(cái)務(wù)和事業(yè)財(cái)務(wù)往往分開(kāi)建賬、單獨(dú)核算管理,這樣高校巨大的基本建設(shè)資金也不在學(xué)校的預(yù)算中體現(xiàn),加重了高校預(yù)算的不完整性。4.校辦產(chǎn)業(yè)資金。高校校辦產(chǎn)業(yè)體制、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜多樣,公司經(jīng)營(yíng)收支情況難以在學(xué)校預(yù)算中體現(xiàn)。預(yù)算編制內(nèi)容的不完整,使得高校的資金收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制,不利于高校綜合利用各項(xiàng)資金,不利于提高高校辦學(xué)資金的綜合使用效益。
(三)預(yù)算編制方法不科學(xué)
高校目前基本在沿用 “基數(shù) 增長(zhǎng)”的增量預(yù)算編制方法,該方法簡(jiǎn)便、易操作,但存在隨意性,既不科學(xué)規(guī)范,也不符合公平、效率原則,沒(méi)能真正做到以收定支,不利于調(diào)動(dòng)各部門增收節(jié)支的積極性,加劇了資金供求矛盾,導(dǎo)致有限教育資源的浪費(fèi)。另外,由于會(huì)計(jì)制度改革明顯滯后財(cái)政制度改革,出現(xiàn)了高校對(duì)外編報(bào)的預(yù)算與校內(nèi)實(shí)際實(shí)施的預(yù)算存在“兩張皮” 不一致現(xiàn)象,使得預(yù)算在編制之初就具有“不可執(zhí)行性”。
(四)預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)
目前,大多數(shù)高校的財(cái)務(wù)預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中均不同程度存在嚴(yán)肅性、約束力不強(qiáng)的現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在:1.預(yù)算審批下達(dá)執(zhí)行的時(shí)間滯后。高校部門預(yù)算通常在當(dāng)年的3、4月份經(jīng)人大會(huì)議審議通過(guò)后批復(fù)下達(dá),學(xué)校具體執(zhí)行的校內(nèi)預(yù)算甚至到當(dāng)年的4、5 月份才下達(dá),而這時(shí)有很多經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)已經(jīng)發(fā)生,預(yù)算管理無(wú)法做到事前、事中控制,失去了預(yù)算控制的意義。2.預(yù)算項(xiàng)目隨意調(diào)整、追加現(xiàn)象嚴(yán)重。在實(shí)際工作中,部分高校使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)擅自擴(kuò)大開(kāi)支范圍、提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、混淆開(kāi)支渠道,造成預(yù)算變更頻繁,預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng),缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性。3.預(yù)留的機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)使用時(shí)缺乏約束力。高校在編制預(yù)算時(shí),一般編制預(yù)留一定不可預(yù)見(jiàn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。但在實(shí)際執(zhí)行中,這部分資金難以控制其使用方向,往往成了常規(guī)公用經(jīng)費(fèi)超支的補(bǔ)充。預(yù)算執(zhí)行存在隨意性,一定程度削弱了預(yù)算的約束力。
(五)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善
預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié),強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任和績(jī)效。目前各高校在預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,也沒(méi)有相應(yīng)配套的獎(jiǎng)懲措施,高校資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。在執(zhí)行中沒(méi)有將部門經(jīng)費(fèi)與工作目標(biāo)捆綁,沒(méi)有與工作績(jī)效掛鉤。部門負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任不明確,事權(quán)和財(cái)權(quán)未能做到真正的統(tǒng)一。由于節(jié)約沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì),超支沒(méi)有控制和懲罰,造成各部門爭(zhēng)奪資金,加劇了資金短缺的矛盾,影響了資金使用效益,不利于學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。
三、加強(qiáng)高校預(yù)算控制的對(duì)策
針對(duì)上述問(wèn)題,高校亟需建立一個(gè)符合目前國(guó)內(nèi)高等教育發(fā)展實(shí)際情況的預(yù)算控制管理體系。筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善,進(jìn)一步提升高校的財(cái)務(wù)管理水平。
(一)建立健全預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)
任何一個(gè)管理系統(tǒng)的有效運(yùn)行,都必須有一套邏輯科學(xué)、合理規(guī)范、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織制度體系作保障,高校預(yù)算控制管理也不例外。為了保證預(yù)算實(shí)現(xiàn)有效控制,高校首先應(yīng)建立各級(jí)預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu),健全從預(yù)測(cè)、決策到執(zhí)行、監(jiān)督、考核,按各級(jí)責(zé)任層次劃分的責(zé)任制,做到權(quán)責(zé)明確,管理到位。主要包括以下幾個(gè)方面:1.建立由行政一把手領(lǐng)導(dǎo),教學(xué)副校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)處長(zhǎng)及審計(jì)處長(zhǎng)組成的、具有權(quán)威性的財(cái)務(wù)預(yù)算管理委員會(huì),負(fù)責(zé)學(xué)校預(yù)算的總體平衡、宏觀協(xié)調(diào)、審批、控制、監(jiān)督和考核。2.學(xué)校教職工代表大會(huì)和紀(jì)委、審計(jì)處對(duì)學(xué)校民主理財(cái)和預(yù)算公開(kāi)透明實(shí)行監(jiān)督。學(xué)校教職工代表大會(huì)審議學(xué)校預(yù)算、決算草案,提出質(zhì)詢和修改意見(jiàn),供學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)參考。紀(jì)委、審計(jì)處對(duì)學(xué)校預(yù)算管理和執(zhí)行部門的預(yù)算違法、違規(guī)行為,向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)提出報(bào)告,并進(jìn)行調(diào)查處理。3.學(xué)校財(cái)務(wù)部門是學(xué)校預(yù)算管理的執(zhí)行部門,負(fù)責(zé)編制學(xué)校的預(yù)算、決算草案;負(fù)責(zé)學(xué)校預(yù)算執(zhí)行中的控制、調(diào)整;定期向上級(jí)主管部門和學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況和決算情況。各經(jīng)費(fèi)主管部門負(fù)責(zé)編制本部門的經(jīng)費(fèi)需求預(yù)算、決算,組織和監(jiān)督本部門預(yù)算執(zhí)行,按規(guī)定向?qū)W校財(cái)務(wù)部門提交預(yù)算安排和決算情況。高校預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)預(yù)算控制流程圖見(jiàn)圖1。
(二)推行全面及全過(guò)程預(yù)算控制
根據(jù)部門預(yù)算的要求,高校預(yù)算要囊括學(xué)校全部財(cái)務(wù)收支,真正做到一個(gè)部門一本預(yù)算。高校對(duì)凡涉及到資金的籌集、使用、耗費(fèi)、收回、分配等財(cái)務(wù)活動(dòng),應(yīng)全部納入預(yù)算管理,并按照項(xiàng)目編制,制定財(cái)務(wù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算控制,使高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均受控于預(yù)算管理體系之中。高校財(cái)務(wù)部門要改變預(yù)算管理僅注重分配的觀念,將目標(biāo)方式下的預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)程管理,強(qiáng)調(diào)部門行使職能過(guò)程中各項(xiàng)預(yù)算的全過(guò)程管理,突出預(yù)算的事前控制作用,建立以預(yù)算為核心的內(nèi)部控制制度,統(tǒng)一籌劃和控制高校的有限財(cái)力,促進(jìn)教育事業(yè)健康的發(fā)展。
(三)改革預(yù)算編制方法
進(jìn)入21世紀(jì),舊的預(yù)算編制方法已不適用于高校發(fā)展。預(yù)算編制應(yīng)改變長(zhǎng)期延用的“基數(shù) 增長(zhǎng)”方法,由重投入式預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橹禺a(chǎn)出式預(yù)算。引入以成本效益分析為基礎(chǔ)的零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算。零基預(yù)算不同于傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方法,它對(duì)于任何一筆預(yù)算支出,都不是以現(xiàn)有費(fèi)用水平為基礎(chǔ),而是一切以零為起點(diǎn),從根本上考慮費(fèi)用支出的必要性及其數(shù)額的多少。這樣能使所編制的預(yù)算更切合當(dāng)前的實(shí)際情況,從而使預(yù)算充分發(fā)揮其控制實(shí)際支出的作用?？?jī)效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算,產(chǎn)出是高校內(nèi)部預(yù)算投入的標(biāo)準(zhǔn)。高校內(nèi)部各部門或?qū)W院在上報(bào)本部門預(yù)算的同時(shí),還必須報(bào)送結(jié)合學(xué)校同階段發(fā)展規(guī)劃所制定的本部門工作目標(biāo);學(xué)校下達(dá)部門績(jī)效預(yù)算的同時(shí),還應(yīng)下達(dá)部門該階段工作目標(biāo),作為該部門本階段該預(yù)算金額投入應(yīng)有的產(chǎn)出。對(duì)高校各部門而言,投入不僅僅是預(yù)算期內(nèi)學(xué)校資金的現(xiàn)金投入,還應(yīng)包括各部門占用的學(xué)校房屋、設(shè)備及實(shí)驗(yàn)室的折舊損耗費(fèi),當(dāng)然也還應(yīng)包括占用的人力資源等。大力推進(jìn)高?？?jī)效預(yù)算管理,將績(jī)效目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)使用、績(jī)效考核相統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)資金效益最大化。
(四)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度
預(yù)算編制后,若不進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控,那么預(yù)算就形同虛設(shè),完全失去了意義。這就要求高校制定相應(yīng)的預(yù)算規(guī)章制度,加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的管理和控制,定期、不定期檢查和分析預(yù)算執(zhí)行情況,包括收入預(yù)算的執(zhí)行和支出預(yù)算的執(zhí)行,盡早發(fā)現(xiàn)差異,找出原因,加以控制。高?？山㈩A(yù)算執(zhí)行情況定期分析報(bào)告制度,由財(cái)務(wù)部門定期向校內(nèi)各學(xué)院和部門提供預(yù)算執(zhí)行情況表,及時(shí)掌握各部門預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài),并監(jiān)督各部門加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理;各部門都是預(yù)算責(zé)任中心,要樹(shù)立成本意識(shí),定期向財(cái)務(wù)部門反饋預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告,對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效情況作出書(shū)面說(shuō)明,使成本控制與事業(yè)任務(wù)完成進(jìn)度同步。此外,各學(xué)校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行高校財(cái)務(wù)制度的相關(guān)規(guī)定,避免預(yù)算的隨意追加、調(diào)整。高校預(yù)算一經(jīng)批復(fù)后,就應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)必須嚴(yán)格執(zhí)行的財(cái)務(wù)制度,不得隨意追加或調(diào)整。經(jīng)常性支出項(xiàng)目一般不應(yīng)調(diào)整;對(duì)于確需追加或調(diào)整的,應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)格、規(guī)范的預(yù)算調(diào)整審批程序,方可調(diào)整。只有這樣,預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性才能真正樹(shù)立起來(lái)。
(五)完善預(yù)算績(jī)效考核制度
預(yù)算績(jī)效考核是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評(píng)估的重要環(huán)節(jié),是對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行過(guò)程、完成結(jié)果以及產(chǎn)生的效益進(jìn)行全面的考核評(píng)價(jià)。建立合理的預(yù)算績(jī)效考核制度,確保預(yù)算的嚴(yán)肅性,是提高預(yù)算管理的控制和約束力的可靠保證。高校要逐步建立一套完整的預(yù)算績(jī)效考核制度,明確考核的內(nèi)容和指標(biāo)、考核的標(biāo)準(zhǔn)和方法?？?jī)效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)遵循短期效益與長(zhǎng)期效益相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合的原則。通過(guò)合理的分析與比較,找出產(chǎn)生差異的原因,計(jì)算各因素指標(biāo)的變動(dòng)對(duì)預(yù)算完成的影響程度,系統(tǒng)地對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行全面、綜合的評(píng)價(jià),并對(duì)預(yù)算執(zhí)行程度、資金使用效益、效率進(jìn)行專題分析。另外,高校應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況,制定切實(shí)可行的預(yù)算考核獎(jiǎng)懲機(jī)制,結(jié)合對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行情況的考核,制定相應(yīng)的配套獎(jiǎng)懲措施,對(duì)積極增收節(jié)支、預(yù)算執(zhí)行情況良好、資金效益高的部門要表?yè)P(yáng),并采取適當(dāng)措施給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)浪費(fèi)資金、預(yù)算超支、預(yù)算執(zhí)行情況不好、資金使用效益低下的部門要批評(píng),并適當(dāng)扣減其部門經(jīng)費(fèi),情節(jié)嚴(yán)重的,還要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這樣可以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性,充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方面預(yù)算管理的積極性,使財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作進(jìn)入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的軌道。
四、結(jié)束語(yǔ)
高校預(yù)算管理的改革和創(chuàng)新是一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程,受制于整個(gè)教育體制的改革進(jìn)程和高校內(nèi)部管理體系的變革進(jìn)程?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第五十八條中明確指出:“建立科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制,科學(xué)編制預(yù)算,提高預(yù)算執(zhí)行效率;加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督,強(qiáng)化重大建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程的審計(jì),確保經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、安全、有效;建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度,加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評(píng)”。高校應(yīng)順應(yīng)國(guó)家財(cái)政改革的要求,不斷加強(qiáng)自身的管理,更新預(yù)算管理觀念,細(xì)化預(yù)算管理,科學(xué)編制預(yù)算、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、規(guī)范調(diào)整預(yù)算、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督與控制、完善預(yù)算執(zhí)行分析與考核制度,逐步形成一整套科學(xué)完善的預(yù)算管理控制體系,不斷提高資金使用效益,提升財(cái)務(wù)管理水平,促進(jìn)高校各項(xiàng)事業(yè)快速健康的發(fā)展。
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