1998年中紀(jì)委二次全會上提出:“改革會計人員管理制度，在國有企業(yè)、國有控股企業(yè)進(jìn)行會計委派制度試點?！睍嬑芍剖怯烧块T或企業(yè)產(chǎn)權(quán)所有者以所有者的身份，直接向企業(yè)單位委派主管會計或全體會計人員，為被委派單位進(jìn)行會計業(yè)務(wù)并代表所有者對經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督的一種會計管理體制。會計委派制在試點及推廣應(yīng)用過程中取得了一定成效，解決了股東無力進(jìn)行監(jiān)督的缺陷，防止了國有資產(chǎn)流失;可以低成本、快捷地對內(nèi)部人進(jìn)行有效監(jiān)督。但其負(fù)面作用也是十分明顯的。因此對它的利弊應(yīng)有一個全面的認(rèn)識。
一、會計委派制的動因
對經(jīng)濟(jì)組織實行會計委派制的動因，主要是為了整頓會計工作秩序。在改革過程中，在我國開始向市場經(jīng)濟(jì)過渡過程中，由于多種經(jīng)濟(jì)成分并存，政府對企業(yè)的直接控制減少，經(jīng)濟(jì)組織的自主經(jīng)營管理權(quán)利的擴(kuò)大，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)組織為謀取各自的多方利益進(jìn)行各種違法、違紀(jì)行為。這些違法違紀(jì)問題最終都采取虛構(gòu)偽造手法，在會計核算中進(jìn)行記錄。為此，國家政府曾制定了很多法律法規(guī)，實施了很多治理宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和規(guī)范個別經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)行為的措施，包括加強(qiáng)審計監(jiān)督、實施財務(wù)稅收大檢查，實施企業(yè)財務(wù)報表的獨(dú)立審計等，但均未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。為更好地解決上述問題，人們從中央領(lǐng)導(dǎo)的“會計人員統(tǒng)管統(tǒng)聘”的講話中著手進(jìn)行試點，并取得了一定的實際成效。
二、會計委派制的積極作用
1.在一定程度上治理了會計信息失真
經(jīng)濟(jì)組織的會計資料是記錄和披露其經(jīng)濟(jì)活動情況的主要手段。一些不法管理者和理財人員，利用會計記錄資料作假，假賬真算，真賬假算，虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)組織的財務(wù)狀況，掩蓋其違法違紀(jì)經(jīng)濟(jì)事項。通過實施會計委派制，使會計人員不受經(jīng)濟(jì)組織管理當(dāng)局的控制，獨(dú)立地實事求是地依據(jù)會計準(zhǔn)則和財務(wù)制度進(jìn)行會計核算，從而很好地克服了會計信息失真的現(xiàn)象。
2.使會計人員的工作相對獨(dú)立
我國現(xiàn)行的會計管理制度是任命制，會計作為一種管理活動直接依附于企業(yè)，會計人員更成為企業(yè)的一員，與經(jīng)營者存在著利益與職業(yè)上的依附關(guān)系，這勢必造成會計監(jiān)督的不利。會計委派制使會計人員擺脫了與原單位的依附關(guān)系，能夠相對獨(dú)立地工作，能夠依法抵制單位的不合法行為，使會計工作進(jìn)行良性運(yùn)轉(zhuǎn)。
3.使會計監(jiān)督職能得到了很好的發(fā)揮
長期以來，會計理論研究的結(jié)果和我國會計法規(guī)均確定了會計具有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能，并對會計監(jiān)督寄予很高的期望，但實際執(zhí)行效果并不理想。實行委派制后，由于委派會計人員獨(dú)立于為之服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織之外，且直接歸屬經(jīng)濟(jì)組織的上層管理部門或財政部門，使會計監(jiān)督形成了上級對下級監(jiān)督需要的權(quán)力，會計監(jiān)督才真正發(fā)揮了作用。
4.加強(qiáng)了國有資產(chǎn)管理，在一定程度上防止了國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的流失
目前國有企業(yè)缺乏內(nèi)部約束機(jī)制，對國有資產(chǎn)和預(yù)算收支主要靠外部監(jiān)督，由于這些外部監(jiān)督往往是事后和定期的，實際效果不盡如人意。由政府部門向國有企業(yè)委派會計，參與企業(yè)的重大決策，寓監(jiān)督于管理和服務(wù)之中，對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動實行全過程控制，對國家和企業(yè)負(fù)雙重責(zé)任，較好解決了國有產(chǎn)權(quán)代表缺位問題，有效地防止了國有資產(chǎn)的流失，使國家利益得到了一定程度的保障。
5.促進(jìn)和提高了會計人員的業(yè)務(wù)水平及經(jīng)濟(jì)管理水平
會計委派制應(yīng)有一套完整的任免制度，派出的會計人員本身應(yīng)具備一定的文化素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平，通過相應(yīng)的業(yè)務(wù)考試及考核，才能具備派出資格。這樣增加了會計人員的競爭，必然激勵會計人員學(xué)習(xí)的積極性，從而提高業(yè)務(wù)水平。同時會計委派制實行定期輪換制，不同單位有不同的管理模式，對會計人員的管理水平也是一種促進(jìn)。提高了會計隊伍的整體素質(zhì)，規(guī)范了會計基礎(chǔ)工作。
三、會計委派制存在的缺陷
雖然試行了幾年的會計委派制，在防止會計信息失真，加強(qiáng)會計監(jiān)督，維護(hù)國家利益等方面起到了一定的積極作用，但會計委派制本身也存在很大的局限性。
1.實行會計委派制缺乏法律依據(jù)
目前，我國還沒有會計人員應(yīng)采用委派制的法律依據(jù)。盡管《會計法》第五條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門管理全國的會計工作。地方各級人民政府的財政部門管理本地區(qū)的會計工作?！钡@只規(guī)定了財政部門管理會計工作，并沒有規(guī)定企業(yè)的會計人員須由財政部門委派。為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，真正轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，我國的《公司法》對企業(yè)會計人員的任免上做了明確的規(guī)定：會計人員由企業(yè)自主任免，其他部門無權(quán)干涉。因而，會計委派制成了政府干預(yù)企業(yè)事務(wù)的直接表現(xiàn)。所以說，目前推行會計委派制，缺乏法律依據(jù)。2.會計委派制不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立
建立現(xiàn)代的企業(yè)制度是企業(yè)改革的方向?，F(xiàn)代企業(yè)制度的一個主要內(nèi)容就是政企分開，要求政府部門為企業(yè)提供一個寬松的經(jīng)營環(huán)境。企業(yè)是市場的主體，應(yīng)該有自主的經(jīng)營權(quán)，當(dāng)然也應(yīng)該有會計人員的任命權(quán)。會計委派制將會計人員的任命權(quán)集中到了政府部門，不利于政企分開，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。
3.會計委派制不能解決財政部門、國有資產(chǎn)管理部門的會計委派問題
各級財政部門掌管著各級政府財政收支管理大權(quán)，它既是預(yù)算內(nèi)外資金管理部門，又是預(yù)算內(nèi)外資金收支核算單位，無論從加強(qiáng)財政部門本身財務(wù)收支核算與監(jiān)督的角度，還是從全面推行會計委派制的角度，財政部門都應(yīng)列為會計人員首選受派單位。由財政部門代表政府作為行政事業(yè)單位會計人員的委派單位，直接有礙行政事業(yè)單位會計委派制的全面推行。
4.理論上成立但實際中很難執(zhí)行
會計委派制是隨著資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者的利益并不完全一致作為理論根據(jù)的，應(yīng)該說是成立的。在西方國家，沒有人會反對由股東會或大股東委派企業(yè)會計人員。問題在于，在我國的國有企業(yè)，以及在以國有資產(chǎn)為主的股份制企業(yè)，由于資本所有者虛擬，行使權(quán)力的股東（各級國有資產(chǎn)管理局及其職員），并不是真正的資本所有者（國家）。從某種意義上說，這些“股東”本身也是資本雇傭者，與同為資本雇傭者的經(jīng)營者相比較，并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。與經(jīng)營者一樣，行使股東權(quán)利的“股東”的利益與資本所有者的利益也不完全一致。一旦發(fā)生利益沖突，“股東”能否站在資本所有者（國家）的立場維護(hù)真正的股東權(quán)益就很難說。這種情況下指望委派會計能夠真正行使會計監(jiān)督權(quán)只能是一種美好的期望。
5.會計委派制對防止會計信息失真只是一種理想化 任何一種制度的推行必定有一定的實現(xiàn)環(huán)境,以及與之配套的措施。假定委派會計是能夠代表資本所有者(國家)利益實施財務(wù)監(jiān)督。依據(jù)目前國家的財務(wù)會計制度,企業(yè)很多方面的支出在財務(wù)上是不允許開支的,而社會環(huán)境有時又要求經(jīng)營者不得不在這些方面進(jìn)行支出。要花錢,委派會計肯定是不給的,于是經(jīng)營者不得不另想他法,繞過委派會計,搞“地下金庫”。這樣一來,會計信息使用者從委派會計那里得到的會計信息將更加失真。相對獨(dú)立的委派會計也許能夠依法大膽地抵制經(jīng)營者的不合法行為,但也只能保證會計信息處理不失真。而不能保證原始信息不失真。如果經(jīng)營者不將真實、完整的原始信息提供給委派會計,委派會計也就不可能向資本所有者(國家)提供正確可靠的會計信息。
6.會計委派制削弱了會計的分析決策職能
會計的職能有核算、監(jiān)督、預(yù)算、分析、決策。委派會計不屬于企業(yè)的一員,企業(yè)的經(jīng)營好壞與其沒有直接的利益關(guān)系。因此,委派會計所強(qiáng)調(diào)的只是會計核算與監(jiān)督,而不太重視經(jīng)營管理上所需要的會計預(yù)測、分析、決策,從而大大削弱了原本作為企業(yè)廠長經(jīng)理左膀右臂的會計的作用,不利于會計管理職能的發(fā)揮,不利于會計本身的發(fā)展。
總之，我們要用辯證和實踐的觀點來看待會計委派制，它不能醫(yī)治百病，它只是在一定程度上強(qiáng)化了會計基礎(chǔ)工作和服務(wù)監(jiān)督，加強(qiáng)了會計服務(wù)功能和目標(biāo)責(zé)任制管理。要想徹底解決會計信息失真的問題，就必須對現(xiàn)行的會計委派制進(jìn)行改革和大力完善，并把重點放在建立健全相關(guān)法律和法規(guī)，使會計委派制的實施有法可依，構(gòu)建新型的會計人員職業(yè)化管理體制及提高會計隊伍的整體素質(zhì)和水平上來。
