摘要：財(cái)政國庫集中收付制與會計(jì)集中核算制是當(dāng)前公共財(cái)政改革和會計(jì)改革中的熱點(diǎn)問題，二者的關(guān)系也是兩項(xiàng)改革不可逾越的問題，因此妥善協(xié)調(diào)二者關(guān)系，澄清認(rèn)識上和實(shí)踐中的一些誤區(qū)，對于促進(jìn)兩項(xiàng)改革具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文也試從會計(jì)集中核算到國庫集中收付這一改革談點(diǎn)粗淺的看法。
關(guān)鍵詞：會計(jì)集中核算 國庫集中收付
一、 會計(jì)集中核算和國庫集中收付的理論分析
1、會計(jì)集中核算概述
會計(jì)集中核算是指由政府成立會計(jì)核算中心，在資金的所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下取消各行政事業(yè)單位的會計(jì)機(jī)構(gòu)和會計(jì)崗位，由會計(jì)核算中心統(tǒng)一開設(shè)銀行賬號，集中進(jìn)行會計(jì)核算和實(shí)施會計(jì)監(jiān)督，是融會計(jì)核算、監(jiān)督、管理和服務(wù)于一體的一種會計(jì)委派形式。會計(jì)集中核算制的基本模式是統(tǒng)一賬戶管理，撤銷財(cái)政供給單位的全部銀行賬戶，單位的財(cái)政資金全部進(jìn)入由核算中心設(shè)立的總分賬戶體系；單位不再設(shè)置會計(jì)崗位，只設(shè)置報(bào)賬員；單位會計(jì)業(yè)務(wù)由核算中心承擔(dān)，核算中心對會計(jì)人員、會計(jì)結(jié)算、會計(jì)核算、會計(jì)檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理。
2、國庫集中支付概述
國庫集中支付是國家為了改變現(xiàn)行的財(cái)政資金層層撥付程序，由國庫集中支付機(jī)構(gòu)在指定的銀行開設(shè)國庫單一賬戶，按預(yù)算單位所需資金直接從單一賬戶支付給收款人的一種制度，是適應(yīng)我國建立公共財(cái)政框架需要的一種改革措施。國庫集中支付制改革的基本模式是建立國庫單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，支出直接通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。
二、 會計(jì)集中核算與國庫集中支付的比較分析
（一）會計(jì)集中核算與國庫集中支付的共同點(diǎn)
1、 具體的操作方式相似
一是經(jīng)常性支出、項(xiàng)目支出的報(bào)銷或撥付都要受到預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃的控制；二是對列入預(yù)算的大批量采購支出都是將財(cái)政資金直接支付到商品或勞務(wù)的供應(yīng)商；三是工資性支出一般采取直接支付，統(tǒng)一發(fā)放；四是為方便單位用款，對單位零星支出采取授權(quán)支付或設(shè)立備用金制度，賦予單位一定自由支付的權(quán)限等。
2、發(fā)揮的監(jiān)督作用相似
一是加強(qiáng)了財(cái)政管理與監(jiān)督。預(yù)算單位的用款受預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃的控制，其支付必須經(jīng)會計(jì)核算中心或國庫支付中心受理，接受財(cái)政的審核與監(jiān)督；二是能夠及時(shí)、全面地掌握預(yù)算單位財(cái)政資金的具體支出情況，為預(yù)算執(zhí)行分析及編制提供了準(zhǔn)確數(shù)據(jù)；三是提高了財(cái)政資金支出的透明度，減少了中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金直達(dá)；四是有利于財(cái)政資金的安全有效運(yùn)行，克服預(yù)算單位用款的隨意性，以及截留、挪用、擠占等不合規(guī)行為，從源頭防止了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
（二）會計(jì)集中核算與國庫集中支付不同點(diǎn)
1、核算主體不同。國庫集中收付制的核算主體是以財(cái)政資金為核心的財(cái)政部門，表現(xiàn)為以政府財(cái)政會計(jì)為主體；會計(jì)集中核算的主體是行政事業(yè)單位，財(cái)政部門只是代理記賬。
2、改革對象不同。國庫集中收付制度屬于政府財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域的改革；而會計(jì)集中核算制度屬于政府會計(jì)領(lǐng)域的改革。
3、賬戶設(shè)置不同。國庫集中收付實(shí)行國庫單一賬戶體系，財(cái)政資金余額反映在國庫；會計(jì)集中核算在中心設(shè)立基本賬戶，財(cái)政資金余額反映在核算中心。
4、業(yè)務(wù)內(nèi)容不同。國庫集中收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)一般只涉及對財(cái)政性資金收支活動的管理；而會計(jì)集中核算機(jī)構(gòu)還會涉及到對其他非財(cái)政性資金收支活動的管理。
三、我國會計(jì)集中核算轉(zhuǎn)換成國庫集中支付的必然性
會計(jì)集中核算模式在加強(qiáng)會計(jì)管理、提高會計(jì)信息質(zhì)量和推進(jìn)廉政建設(shè)方面確實(shí)發(fā)揮了一定的積極作用，但是，作為財(cái)政支出管理體制改革中十分重要的這項(xiàng)改革模式，在實(shí)踐中也暴露出了許多不足之處：
（一）監(jiān)督不得力。按照《會計(jì)法》規(guī)定，各獨(dú)立核算單位均是會計(jì)主體，而會計(jì)核算中心只能屬于會計(jì)代理機(jī)構(gòu),它們之間的職責(zé)無法清楚劃分，核算中心只承擔(dān)記賬、算賬和報(bào)賬工作，無法深入?yún)⑴c單位財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督。且工作人員忙于單位的報(bào)賬記賬等具體繁雜事務(wù)，往往難以有時(shí)間和精力充分發(fā)揮監(jiān)督管理職能。
（二）經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性難以完全把握。核算中心工作人員每天忙于處理事務(wù)，一個(gè)核算柜組要實(shí)現(xiàn)對20多個(gè)單位的報(bào)賬記賬，難以對各單位內(nèi)部實(shí)際財(cái)務(wù)活動以及資產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)管，會計(jì)監(jiān)管職能沒有得到充分發(fā)揮。
（三）資金閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。目前會計(jì)集中核算的一個(gè)突出問題就是多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成國庫資金的大量庫外沉淀和大量資金閑置浪費(fèi)，許多財(cái)政性資金滯留在核算中心的賬戶上，相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算方面國庫資金相應(yīng)不足，資金難以調(diào)度。
（四）預(yù)算執(zhí)行效果不好。實(shí)行會計(jì)集中核算后，在資金支出控制方面，預(yù)算單位的“會計(jì)主體”觀念差，理財(cái)?shù)姆e極性降低，各項(xiàng)資金支付隨意性較大，預(yù)算執(zhí)行不力，預(yù)算對支出的控制和約束薄弱，造成有些部門無預(yù)算和超預(yù)算支出等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。
而國庫集中支付制，一方面加強(qiáng)對財(cái)政資金從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算以及資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)商賬戶全過程的監(jiān)控力度,防止暗箱操作；另一方面，也是最根本的目的，即不再將預(yù)算資金下?lián)苄姓聵I(yè)單位，仍存于國庫，既解決了行政事業(yè)單位資金沉淀和閑置于商業(yè)銀行賬戶的問題，又提高了國家財(cái)政資金的使用效益。而后者的功能是現(xiàn)有會計(jì)核算中心的運(yùn)作機(jī)制所不能實(shí)現(xiàn)的。因此，會計(jì)集中核算向國庫集中支付制轉(zhuǎn)型是必然趨勢。
四、會計(jì)核算中心轉(zhuǎn)換成國庫集中支付中心所面臨的障礙
會計(jì)集中核算制和國庫集中收付制是我國財(cái)政管理體制改革中的兩個(gè)熱點(diǎn)問題，會計(jì)核算中心轉(zhuǎn)換成國庫集中支付中心是最佳選擇，但轉(zhuǎn)換過程中仍存在幾個(gè)必須解決的難題。
（一）部分預(yù)算單位人員編制少，缺乏財(cái)會專業(yè)人員，恢復(fù)單位會計(jì)難度大。機(jī)構(gòu)改革后，大部分的單位人員都相對偏緊。實(shí)行國庫管理制度改革后要求恢復(fù)單位的會計(jì)，致使單位在增加財(cái)會人員和人員業(yè)務(wù)素質(zhì)配備方面有一定的難度。
（二）代理銀行由代理財(cái)政有余額賬戶轉(zhuǎn)變?yōu)榇碡?cái)政或預(yù)算單位零余額賬戶，銀行利益嚴(yán)重受損，積極性不大，甚至有可能放棄代理業(yè)務(wù)。由于代理銀行從考慮自身利益出發(fā)，代理財(cái)政國庫業(yè)務(wù)不僅需要配備專職人員學(xué)習(xí)、掌握、辦理國庫集中收付業(yè)務(wù)，而且不同程度地增加了代理銀行工作業(yè)務(wù)量，取得的經(jīng)濟(jì)效益并不十分明顯。
（三）成立國庫支付中心后，原會計(jì)結(jié)算中心剩余人員的安置問題。目前縣市區(qū)一級的會計(jì)核算中心大都有15-20人左右,國庫改革運(yùn)行后，其會計(jì)核算職能將歸屬預(yù)算單位，會計(jì)核算中心的人員將有剩余。
（四）相關(guān)的配套改革尚未跟上。財(cái)政國庫管理制度改革要順利進(jìn)行，不僅僅要求成立財(cái)政國庫支付中心，最重要的是改革及細(xì)化部門預(yù)算、政府采購預(yù)算、工程基建預(yù)算的編制，否則財(cái)政國庫管理制度改革將無法深入和規(guī)范，會計(jì)核算中心也難以順利向國庫支付中心轉(zhuǎn)軌。當(dāng)前部門預(yù)算和政府采購這兩項(xiàng)改革還沒有全面鋪開，還有待細(xì)化。
五、會計(jì)核算中心向國庫支付中心轉(zhuǎn)軌的發(fā)展思路
（一）指導(dǎo)思想
把會計(jì)集中核算制作為依托，以國庫科為龍頭，“將國庫集中支付中心”“與會計(jì)核算中
心”合并作為第二層、以大量的行政事業(yè)單位為第三層的金字塔形的財(cái)政資金劃撥和核算體
系。并把會計(jì)核算中心看作是國庫集中支付中心的延伸機(jī)構(gòu)，分項(xiàng)目分步驟地實(shí)施，，實(shí)“現(xiàn)會計(jì)集中核算制”“與國庫集中支付制”的結(jié)合。
（二）具體設(shè)想
1、機(jī)構(gòu)與賬戶設(shè)置：將“國庫集中支付中心”設(shè)置在“會計(jì)核算中心”，整合人力資源，合并辦公；中心在商業(yè)銀行新開設(shè)兩個(gè)統(tǒng)一賬戶一個(gè)作為財(cái)政國庫支付機(jī)構(gòu)的零余額賬戶，承擔(dān)具體支付和與國庫的結(jié)算業(yè)務(wù)；另一個(gè)作為財(cái)政部門為單位開設(shè)的零余額賬戶，承擔(dān)單位的具體委托支付和與國庫的結(jié)算業(yè)務(wù)；單位非財(cái)政性資金，則仍然通過“核算中心”原為單位設(shè)立的統(tǒng)一賬戶進(jìn)行支付，實(shí)行分戶核算；單位的小額、零星費(fèi)用仍然采用備用金制度。
2、“會計(jì)核算中心”原有的崗位可同時(shí)成為國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作崗位?！皶?jì)核算中心”原有的會計(jì)核算崗位可以成為支付機(jī)構(gòu)的支付審核崗位，承擔(dān)管理單位預(yù)算指標(biāo)、審核單位提出的用款計(jì)劃和支付申請、審核單位的報(bào)銷單據(jù)、登記單位的支出明細(xì)賬等業(yè)務(wù)。
原有的資金會計(jì)和出納崗位可成為國庫支付機(jī)構(gòu)的資金會計(jì)崗位，承擔(dān)管理國庫資金、支付機(jī)構(gòu)零余額賬戶、單位的零余額賬戶和小額現(xiàn)金賬戶，簽發(fā)國庫支付令，賬戶與國庫之間的結(jié)算工作等業(yè)務(wù)。原有的稽核崗位可成為國庫支付機(jī)構(gòu)的稽審崗位，繼續(xù)履行稽核職能。
3、中心的工作重點(diǎn)應(yīng)從日常會計(jì)核算業(yè)務(wù)向會計(jì)審核和監(jiān)督轉(zhuǎn)變，并逐步承接部分國庫支付業(yè)務(wù)。具體來說：（1）中心仍保留核算職能，單位各項(xiàng)支出仍經(jīng)“過中心”審核后辦理支付，進(jìn)行日常的會計(jì)核算和報(bào)送報(bào)表。各核算單位根據(jù)工作需要建立備查和輔助賬薄，盡量簡化核算工作；（2）強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性?！爸行摹睉?yīng)參與單位部門預(yù)算的制定和審核，單位的部門預(yù)算制定后抄“送中心”，每月由單位報(bào)送當(dāng)月的用款計(jì)劃，中心代單位錄入并嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃具體執(zhí)行，監(jiān)督各項(xiàng)財(cái)政資金收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，逐漸向重預(yù)算、輕決算、強(qiáng)化預(yù)算約束的嚴(yán)肅性轉(zhuǎn)變；（3）逐步執(zhí)行國庫支付業(yè)務(wù)，資金劃撥采用財(cái)政集中撥付的辦法。
