摘 要 高等級(jí)公路建設(shè)的快速發(fā)展使高等級(jí)公路財(cái)務(wù)工作承擔(dān)著越來(lái)越重的核算和管理任務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為高等級(jí)公路建設(shè)的快速發(fā)展提供了更多的籌資和融資渠逆，也使高等級(jí)公路財(cái)務(wù)工作而臨越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使高等級(jí)公路財(cái)務(wù)工作面臨新的挑戰(zhàn)，特別是對(duì)于一家公路施工企業(yè)，如果作業(yè)點(diǎn)較多，而且地點(diǎn)比較分散，資金也隨之分散，更應(yīng)該要加強(qiáng)企業(yè)資金管理。因此如何解決目前公路企業(yè)財(cái)務(wù)管理工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，做好資金管理，更好地為高等級(jí)公路建設(shè)服務(wù)就成了當(dāng)務(wù)之急。
關(guān)鍵詞 公路建設(shè) 資金 監(jiān)管 對(duì)策
國(guó)家審計(jì)署 2007年3 月 26日發(fā)布公告，披露了34個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目建設(shè)管理及投資效益情況的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)查出的主要問(wèn)題是：部分項(xiàng)目存在勘察設(shè)計(jì)失誤、盲目趕工期現(xiàn)象，造成浪費(fèi)損失和增加投資32.47億元；一些地方政府及項(xiàng)目建設(shè)單位違規(guī)征地，截留、挪用和長(zhǎng)期拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款；部分項(xiàng)目建成后，未達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，難以按期還清貸款。國(guó)家審計(jì)署披露的這些問(wèn)題，說(shuō)明了部分公路基本建設(shè)項(xiàng)目對(duì)資金監(jiān)管不力，內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，工程建設(shè)資金的管理存在很多漏洞如何才能實(shí)現(xiàn)公路基本建設(shè)項(xiàng)目資金的有效監(jiān)管筆者根據(jù)自己曾在公路路網(wǎng)改造項(xiàng)目建設(shè)辦工作的體會(huì)做以下探討。
一、公路工程施工企業(yè)資金管理存在的問(wèn)題
目前 , 公路工程施工企業(yè)資金管理主要存在“散、亂、差”的現(xiàn)象, 具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
(一)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。
由于距辦公地點(diǎn)較遠(yuǎn), 企業(yè)不可能每個(gè)項(xiàng)目都派出一名會(huì)計(jì)人員駐扎工地, 只能采取報(bào)賬制, 由于報(bào)賬員大多是單位臨時(shí)抽調(diào)人員, 本身無(wú)會(huì)計(jì)工作經(jīng)驗(yàn), 只能做到見(jiàn)票付, 不能對(duì)票據(jù)的合法性、完整性、合理性以及票據(jù)的真實(shí)性做出正確的判斷, 這就導(dǎo)致當(dāng)票據(jù)交到會(huì)計(jì)手中時(shí)已成“熟飯”, 有些不合法票據(jù)也無(wú)能為力,甚至出現(xiàn)假發(fā)票現(xiàn)象, 更有甚者, 白條支出過(guò)多。由于突發(fā)事件較多, 購(gòu)買(mǎi)一些小額材料等無(wú)法索取正式發(fā)票, 只能用白條, 企業(yè)為了逃避稅務(wù)檢查, 只能采取換票或另行處理, 這就加大了成本支出。
(二) 超前安排公路建設(shè)資金, 造成資金嚴(yán)重短缺。
有些行政管理部門(mén)采取超收入安排支出計(jì)劃,而不考慮資金的到位情況, 造成公路建設(shè)資金緊張,影響了公路工程項(xiàng)目的建設(shè)工期和工 程 質(zhì)量。一些單位為了解決資金困難, 舉債甚至違反規(guī)定以高于銀行的同期利率向職工和社會(huì)集資, 使公路部門(mén)背上了沉重的負(fù)擔(dān)。如湖南某地市公路管理局, 截止2004年年底, 累計(jì)負(fù)債5 000萬(wàn)元, 相當(dāng)于一年的切塊包干經(jīng)費(fèi)。按國(guó)家正常貸款利率計(jì)算, 僅借款利息, 每年就高達(dá)400萬(wàn)元, 大大加劇了公 路 資 金 短 缺的矛盾。而這些貸款又大多是靠養(yǎng)路費(fèi)作為擔(dān)保取得的, 隨著費(fèi)改稅的日益臨近, 養(yǎng)路費(fèi)作為還貸資金來(lái)源已無(wú)保證, 而大量的本金和利息即將到期需要?dú)w還, 這是公路部門(mén)面臨的最大困難。
(三) 提取大額現(xiàn)金用于支付工程款。
公路工程項(xiàng)目, 大多因施工地點(diǎn)偏僻, 采購(gòu)材料品種多、數(shù)量少、地點(diǎn)多、支出零散, 現(xiàn)金交易多等特點(diǎn), 距離銀行較遠(yuǎn), 有些銷(xiāo)售地點(diǎn)沒(méi)有銀行營(yíng)業(yè)點(diǎn)等, 無(wú)法通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬支付, 只能靠提取大量現(xiàn)金來(lái)應(yīng)付日常開(kāi)支。
(四) 由于體制和撥款渠道不一的原因, 資金不能及時(shí)到位。
工程項(xiàng)目配套資金形式多樣, 賬務(wù)處理不同, 由于建設(shè)項(xiàng)目資金嚴(yán)格、來(lái)源復(fù)雜、手續(xù)繁多,即“一少三多”問(wèn)題:數(shù)量少,渠道多,管理部門(mén)多,手續(xù)多,資金到位速度十分緩慢,直接影響了工程進(jìn)度, 增加了工程成本, 增加了施工難度。
二、實(shí)現(xiàn)公路基本建設(shè)資金有效監(jiān)管的對(duì)策
（一）提高內(nèi)控制度的執(zhí)行力度，不斷完善內(nèi)部控制。
提高公路基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度的執(zhí)行力度，保證工程建設(shè)資金的有效監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)從多方面采取措施。
1.設(shè)置管理職能小組，對(duì)工程施工過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)行集體決策。
項(xiàng)目建設(shè)辦內(nèi)部現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置、職務(wù)分工基本上能夠做到相互牽制，但從內(nèi)部控制規(guī)范性的角度和財(cái)務(wù)管理的廣度和深度來(lái)衡量，還存在較大的差距，例如，工程借款一般都由建設(shè)辦領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，財(cái)務(wù)人員對(duì)工程變更僅限于事后核算等，這些現(xiàn)象都說(shuō)明項(xiàng)目建設(shè)辦的內(nèi)部控制不規(guī)范、財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位。為改變這種現(xiàn)狀，應(yīng)借鑒上市公司內(nèi)部設(shè)立價(jià)格、薪酬、審計(jì)等委員會(huì)的做法，在項(xiàng)目建設(shè)辦內(nèi)部設(shè)立由建設(shè)辦負(fù)責(zé)人、工程技術(shù)人員、財(cái)務(wù)人員、監(jiān)理人員組成的變更、采購(gòu)、計(jì)量支付、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等各專門(mén)管理小組，負(fù)責(zé)對(duì)工程施工過(guò)程中涉及變更、采購(gòu)、計(jì)量支付、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等事項(xiàng)的初步方案進(jìn)行集體決策，提高這些業(yè)務(wù)辦理過(guò)程的透明度，防范舞弊行為發(fā)生。最近筆者所在單位成立了由領(lǐng)導(dǎo)、工程技術(shù)人員、財(cái)務(wù)人員、紀(jì)檢監(jiān)察人員、項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人等組成的工程項(xiàng)目變更領(lǐng)導(dǎo)小組，專門(mén)負(fù)責(zé)審核所轄路網(wǎng)改造工程項(xiàng)目提出的變更方案，重點(diǎn)對(duì)各工程項(xiàng)目提出的變更數(shù)量和變更單價(jià)是否真實(shí)合理進(jìn)行討論和核實(shí)，討論意見(jiàn)一致后再進(jìn)行集體決策。我認(rèn)為這種做法對(duì)有效控制工程投資、防范舞弊行為效果良好。
2.進(jìn)一步健全項(xiàng)目的內(nèi)控制度，重點(diǎn)完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制。
在現(xiàn)有的內(nèi)控制度的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)要完善職責(zé)與分工控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、概預(yù)算控制、工程價(jià)款支付控制、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制，使各項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度系統(tǒng)化、完整化，通過(guò)以制度來(lái)管人管事，達(dá)到不斷規(guī)范項(xiàng)目會(huì)計(jì)行為和財(cái)務(wù)行為的目的。
3.完善檢查考評(píng)機(jī)制，開(kāi)展項(xiàng)目資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)。
由于財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，單純通過(guò)定期的財(cái)務(wù)會(huì)審職能發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)工作存在的不足，對(duì)于各項(xiàng)目管理中的一些深層次的問(wèn)題無(wú)法完全反映，因此，在堅(jiān)持財(cái)務(wù)會(huì)審辦法的同時(shí)，主管部門(mén)還要定期或不定期對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的資金管理、工程進(jìn)度、工程質(zhì)量等進(jìn)行檢查，重點(diǎn)對(duì)變更、計(jì)量支付、借款等環(huán)節(jié)的內(nèi)控措施和控制效果進(jìn)行檢查，并且經(jīng)常開(kāi)展項(xiàng)目資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，改進(jìn)項(xiàng)目管理，減少損失浪費(fèi)，切實(shí)提高工程建設(shè)資金的使用效益。
4.建立責(zé)任追究制，嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律。
一個(gè)好的制度，如將其束之高閣，就成為廢紙一張。要使各項(xiàng)目的各項(xiàng)內(nèi)控制度落實(shí)到位，就必須建立責(zé)任追究制度。切實(shí)發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)審部門(mén)的監(jiān)督作用，要不定期對(duì)工程項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況、合同履行情況、資金管理情況等進(jìn)行檢查，對(duì)違反規(guī)定的給予責(zé)任追究并通報(bào)批評(píng)，造成損失和浪費(fèi)的給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，情節(jié)嚴(yán)重的直至追究法律責(zé)任。
5.加強(qiáng)對(duì)審計(jì)意見(jiàn)的整改落實(shí)
審計(jì)提出的問(wèn)題，是各項(xiàng)管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，審計(jì)給于的整改建議，為各項(xiàng)目改進(jìn)工作指明了方向，因此，必須要重視對(duì)審計(jì)意見(jiàn)的整改落實(shí)。通過(guò)抓審計(jì)意見(jiàn)的整改落實(shí)，可以進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)目的財(cái)務(wù)行為，強(qiáng)化會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和資金使用的監(jiān)督管理工作，提高財(cái)務(wù)監(jiān)管水平。主管部門(mén)可以采取專項(xiàng)檢查或重點(diǎn)檢查的形式，促使各項(xiàng)目對(duì)審計(jì)意見(jiàn)的整改落實(shí)。
（二）加強(qiáng)資金使用成本核算，提高資金使用效益。
1.完善資金申請(qǐng)手續(xù)，在每次申請(qǐng)資金時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)辦必須要提供結(jié)算資料，以證實(shí)資金需要量；提供銀行存款證明材料，以證實(shí)項(xiàng)目的存款情況。
2.按照分級(jí)管理的原則，由各市公路局或交通局成立結(jié)算中心，專門(mén)負(fù)責(zé)所轄公路基本建設(shè)項(xiàng)目資金的集中管理。項(xiàng)目撥款由結(jié)算中心向上級(jí)申請(qǐng)，項(xiàng)目計(jì)量結(jié)算、采購(gòu)材料和設(shè)備等所需的大筆資金由結(jié)算中心直接支付，基本支出由結(jié)算中心根據(jù)預(yù)算核定數(shù)分月下?lián)埽瑮l件成熟的地方，主管部門(mén)為項(xiàng)目建設(shè)辦開(kāi)設(shè)零余額賬戶。資金實(shí)行集中管理后項(xiàng)目建設(shè)辦財(cái)務(wù)監(jiān)管的重點(diǎn)是對(duì)承包商取得結(jié)算資金的流向進(jìn)行監(jiān)管。采取這種資金管理辦法的意義在于：①為實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度奠定基礎(chǔ)；②便于主管部門(mén)統(tǒng)籌安排工程建設(shè)資金，減輕籌資壓力，提高資金使用效益；③有利于建設(shè)資金按規(guī)定程序在集中賬戶內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)資金撥付和使用過(guò)程的有效監(jiān)管；④有利于減輕工程項(xiàng)目貸款利息負(fù)擔(dān)，降低工程建設(shè)成本；?、菘梢詮脑搭^上控制大量借支工程款現(xiàn)象，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的機(jī)率。
3.改變現(xiàn)行的貸款利息列收辦法，按各項(xiàng)目實(shí)
際占用資金的時(shí)間和數(shù)量計(jì)收貸款利息。
（三）嚴(yán)格開(kāi)工審批制度，精心編制施工計(jì)劃。
為避免拖延工期現(xiàn)象，首先，要嚴(yán)格開(kāi)工審批制度，對(duì)征地拆遷等前期準(zhǔn)備工作未完成的項(xiàng)目，堅(jiān)決不予批準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè)，避免因征地拆遷未完成、沿線群眾阻攔施工而影響工程進(jìn)度；第二，要減少開(kāi)工前的籌備時(shí)間；第三，要選擇最佳開(kāi)工時(shí)間，避免在雨季開(kāi)工使工作無(wú)法開(kāi)展；第四，項(xiàng)目建設(shè)辦必須要編制詳細(xì)的施工計(jì)劃，精心組織施工，避免在建設(shè)過(guò)程中受各種不利施工的因素影響工程進(jìn)度。
（四）加強(qiáng)預(yù)算控制，減少勘察設(shè)計(jì)失誤。
為減少對(duì)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)的失誤，提高工程預(yù)算的可執(zhí)行性，便于建設(shè)單位控制工程投資，有必要加強(qiáng)對(duì)勘察設(shè)計(jì)和編制預(yù)算階段的控制，具體措施如下。
1.實(shí)行“二上二下”的預(yù)算編制原則，充分征求項(xiàng)目業(yè)主單位和管養(yǎng)單位的意見(jiàn)。初步設(shè)計(jì)方案出臺(tái)后，要充分征求項(xiàng)目業(yè)主單位和管養(yǎng)單位的意見(jiàn)，對(duì)初步設(shè)計(jì)不完善之處和預(yù)算漏項(xiàng)進(jìn)行改進(jìn)，經(jīng)過(guò)“二上二下”的不斷改進(jìn)不斷完善的過(guò)程，減少施工過(guò)程中的變更，以便于更好地控制工程投資。
2.改變傳統(tǒng)做法，讓項(xiàng)目建設(shè)辦相關(guān)人員提前介入項(xiàng)目前期的各項(xiàng)工作。
通常情況下，公路基本建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段等前期工作的傳統(tǒng)做法是由主管部門(mén)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)設(shè)計(jì)單位完成，不需要項(xiàng)目建設(shè)辦人員參與，項(xiàng)目建設(shè)辦對(duì)本項(xiàng)目前期工作的財(cái)務(wù)監(jiān)督基本上是空白的。而初步設(shè)計(jì)階段是控制建設(shè)成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，概預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)將成為項(xiàng)目投資的最高限額，一般情況下，不得突破批準(zhǔn)的預(yù)算投資總額。為使初步設(shè)計(jì)更加完善，預(yù)算更加科學(xué)合理，在征求業(yè)主單位和管養(yǎng)單位意見(jiàn)的同時(shí)，我認(rèn)為有必要讓項(xiàng)目建設(shè)辦的工程技術(shù)人員和財(cái)務(wù)人員提前介入項(xiàng)目的前期工作，主要是對(duì)工程概預(yù)算編制依據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、核實(shí)工程數(shù)量、提出各項(xiàng)定額、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工資單價(jià)、特別是材料設(shè)備價(jià)格信息等相關(guān)建議，減少初步設(shè)計(jì)和預(yù)算的漏項(xiàng)，以便使批復(fù)的預(yù)算能完整、準(zhǔn)確地反映設(shè)計(jì)內(nèi)容，使設(shè)計(jì)更加經(jīng)濟(jì)合理、更加完善。
3.借助社會(huì)力量，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在預(yù)算控制中的輔助作用。
為進(jìn)一步規(guī)范工程勘察設(shè)計(jì)和預(yù)算編制，減少失誤，還要引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)工程項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)和預(yù)算編制資料進(jìn)行復(fù)核，并對(duì)建設(shè)過(guò)程中工程變更、計(jì)量結(jié)算的有關(guān)資料進(jìn)行審查，開(kāi)展征地拆遷、工程借款等重要事項(xiàng)的專題審計(jì)，為建設(shè)單位執(zhí)行預(yù)算和履行合同把好關(guān)，為控制工程建設(shè)成本發(fā)揮其輔助作用。
