一、海關項目預算管理存在的突出問題
1．項目預算編制不細、不實
項目預算管理中比較突出的問題是各單位申報預算時沒有細化到具體支出內容，對申請項目預算的測算依據(jù)、計算方法和過程缺乏詳細的說明和輔證材料。
2．項目預算執(zhí)行與編制相互脫節(jié)，執(zhí)行進度不理想
編制預算的作用是為了合理安排和有效控制使用財政資金。但在實際操作中，仍存在著預算編制與預算執(zhí)行“兩張皮”，項目預算編制不盡合理和嚴謹，導致實際執(zhí)行時無法或者不愿按照預算申報的內容執(zhí)行。
3．片面追求項目預算執(zhí)行率，項目預算效益有待提高
一是年終突擊花錢現(xiàn)象依然存在。部分用款單位領導預算意識不強，花錢沒有計劃，該用項目預算的不用，到了年底采取突擊花錢、突擊采購等方式，以達到期末項目預算執(zhí)行率較高，財務賬目數(shù)據(jù)好看的目的；二是重復購置，設備閑置，資金浪費現(xiàn)象尚未杜絕。
二、項目資金管理存在問題的原因分析
上述問題的產(chǎn)生，既有國家財政資金分配機制上的根源，也有海關過去“切塊”管理項目預算的弊端和項目預算本身的特殊性，具體來說，筆者認為主要有以下幾個方面的原因。
1．項目預算的切塊管理機制
目前，海關項目預算依然采用的是分司局“切塊”管理的模式，這種分配機制以承認既得利益為前提，進一步固化了原有不合理的支出結構，造成資金間統(tǒng)籌使用的難度加大，重復建設和重復投入問題比較嚴重。
2．項目支出的界限模糊
現(xiàn)行的財政支出分為“基本支出”和“項目支出”，基本支出對應“保障機構的正常運轉、完成日常工作任務的支出”，“項目支出”對應“完成特定的行政工作任務或事業(yè)發(fā)展目標的支出”。但是，在實務中，“日常工作任務”和“特定工作任務”兩者之間交叉混雜，沒有嚴格的分界線，造成基本支出和項目支出之間的分界線比較模糊。
基本支出和項目支出的界定模糊，既可能出現(xiàn)公用經(jīng)費擠占項目經(jīng)費，造成擠占、挪用等違規(guī)現(xiàn)象；也可能出現(xiàn)項目經(jīng)費擠占公用經(jīng)費，導致項目預算執(zhí)行率低，影響項目資金的使用效益。
3．海關項目預算管理過于細化
海關系統(tǒng)的項目預算管理，是在財政口徑分類的基礎上進一步細化，將屬于同一類性質的項目細分為多個小項目，每個小項目都按照專項管理，同時規(guī)定“項目預算原則上不得調整，發(fā)生項目終止、撤銷、變更、追加預算的，必須按照規(guī)定的程序報批”。細化項目管理的結果是進一步限制了項目預算的機動性。由于項目實施條件的變化、預算編制的不精確，導致在財政部口徑下同一類項目預算執(zhí)行時可能出現(xiàn)經(jīng)費結余和預算缺口并存的情況。
4．項目預算編制和執(zhí)行時間緊
一是項目預算編制時間緊。就筆者了解的情況，大部分基層海關從收到預算編制通知到按要求上報預算，中間只有20天左右的時間，期間，還要完成必要的審批程序和基礎工作，以致基層單位往往應付式的完成工作任務，沒有更多的時間去細化預算編制；二是項目預算執(zhí)行有效期短。每年正式預算批復下達到項目實施單位，預算執(zhí)行的有效期只有不到年度三分之二的時間。按照項目預算的工作流程完成立項、審批、實施、付款、結算程序后，有效實施期將進一步被壓縮。
5．項目預算審核信息不對稱
由于項目預算具有較強的專業(yè)性，在沒有一套權威的、規(guī)范的項目支出預算標準體系的情況下，必然給預算審核帶來困難，預算部門審核項目預算成為一種信息不對稱的審核活動，各單位上報預算部門的項目預算要么是簡單的，要么是專業(yè)的，無論是簡單的還是專業(yè)的，預算部門現(xiàn)行的審核手段都無法形成一對一的信息對稱。導致項目預算審核和申報變成一種貓和老鼠的關系。
6．項目預算監(jiān)管薄弱
當前，海關項目預算管理與決算監(jiān)督薄弱的問題依舊存在，“重分配，輕管理”的觀念仍未從根本上得到改變。在海關項目預算管理過程中，從預算審批，到支出決算，缺少內在的制約機制，支出監(jiān)督的方式方法有待改善。對于一些不按預算執(zhí)行或隨意改變支出用途的問題，還沒有建立有效的動態(tài)監(jiān)控和反饋機制。
三、進一步加強項目預算管理的建議
1．科學界定項目支出預算
（1）建立工作任務和經(jīng)費保障之間的對應關系。項目支出和基本支出對應的是完成不同工作任務發(fā)生的支出，建議對海關的各項工作任務進行全面梳理，科學界定履行各項工作任務的支出性質，建立工作任務和經(jīng)費保障之間的對應關系，使各項支出定性科學、分類準確、有據(jù)可依，使項目預算成為海關經(jīng)費保障的有力補充。（2）解決項目預算編制細化和執(zhí)行剛性之間的平衡。海關部門預算改革在進行項目預算細化編制的過程中，不能片面強調預算執(zhí)行的明細控制，除了某些特殊的必須?？顚Ｓ玫闹С鍪马椡?，建議對于同類項目預算按總額打捆下達至下級單位，同類項目預算完成后產(chǎn)生的資金結余和預算缺口在報總署財務部門備案后可以相互調劑使用，在政策允許范圍內給予下級單位項目預算調劑自主權，以便在一定程度上緩解項目預算編制細化和執(zhí)行剛性之間的矛盾。
2．加強項目預算的專業(yè)化、標準化體系建設
從2009年開始，海關總署決定將資金預算安排統(tǒng)一歸口財務部門管理，其他業(yè)務部門不再具體負責項目預算的分配，此舉改變了劃塊預算的弊病，同時也對財務部門管理項目預算提出了新的挑戰(zhàn)。進一步建立和完善海關項目預算的專業(yè)化、標準化體系建設，不僅可以解決預算審核的信息不對稱，提高項目預算編制、審核的科學化、精細化水平，還可以推進項目預算的公平和公正。
（1）建立項目預算的專業(yè)評審機制。在總署和直屬海關層面建立一個由財務部門主導，各業(yè)務部門和外部專業(yè)人士提供專業(yè)意見的項目預算評審小組進行統(tǒng)一決策，通過建立信息對稱的預算評審機制，倒逼各單位細化和編實、編準項目預算，走出粗放型預算的困境，進一步優(yōu)化項目預算分配的科學性、合理性。（2）建立項目預算的標準化體系。通過建立專業(yè)的評審機制，在積累一定量的數(shù)據(jù)進行分析和大量實地調研的基礎上，以海關目前的項目預算定額體系為基礎，將項目預算定額標準分解到支出經(jīng)濟分類的款級科目，建立與工作任務相對應的項目預算定額標準體系，同時，將項目預算對應的工作任務進行量化分解，并根據(jù)年度工作任務的變化適時調整定額標準。做到預算編制和審批有定額、支出有范圍標準、管理監(jiān)督有依據(jù)。
3．確保項目預算的編制時間和執(zhí)行時間
（1）提前預算編制時間。建議上級財務部門在年度財政決算報表結束之后即開始布置下一年度項目預算編制，根據(jù)當年關長會議確定的重點工作任務和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃明確項目預算的申報方向和重點，下發(fā)《年度預算編制指南》。三四月份左右開始實施項目預算編制的前期準備工作，將項目預算的編制時間提前2-3個月，以留出足夠的時間給下級單位進行項目預算的調研、論證和細化編制。（2）延長項目預算執(zhí)行有效期?！岸稀鳖A算上報后各單位項目預算金額已基本確定，項目實施單位即可著手預算執(zhí)行的前期準備工作，新年度開始后正式實施，以確保項目預算的有效實施期延長4個月左右。同時，各單位要進一步完善項目管理制度，明確相關部門職責，限定職能部門在立項、結算、付款等環(huán)節(jié)的審核審批時限，確保項目執(zhí)行有效期延長。
4．建立健全項目支出的動態(tài)監(jiān)控機制
通過健全項目支出監(jiān)控制度，引入領導責任問責制，強化用款單位領導、財務人員項目預算意識，建立從政策控制、過程控制到結果控制的支出控制機制，強化對項目資金監(jiān)督力度。在建立項目預算標準化以及有效開展績效評價的基礎上，要把重心放到日常監(jiān)督上來，實現(xiàn)全方位、多層次、多環(huán)節(jié)的監(jiān)督；通過進一步完善海關通用財務系統(tǒng)實現(xiàn)項目支出的動態(tài)監(jiān)控，對于監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的項目資金擠占、挪用現(xiàn)象，及項目進度不理想現(xiàn)象，財務部門及時查找原因并作出相關處理。
5．健全項目預算執(zhí)行的績效考評和獎懲機制
作好項目預算執(zhí)行需要上級部門加強領導，強化對項目預算執(zhí)行進度的督促檢查，完善項目預算的績效考評機制，建立項目預算管理的正、負激勵機制，充分調動各單位參與的積極性和主動性。一是對結余資金連續(xù)兩年明顯減少或當年與去年相比大幅度減少的，以及因本單位管理提升形成的項目結余資金，給予獎勵。二是要鼓勵各單位主動提出結余資金消化計劃，盡快、盡早消化結余資金。三是修改相關規(guī)定，將“一上”項目預算總額的控制數(shù)由目前的“上年項目預算總額的120%以內”修改為“上年項目預算執(zhí)行總額的110%以內”（130%的測算依據(jù)：假定各單位項目預算執(zhí)行率的目標值為90%，如果達到90%，則下年度預算申報總額為90%×1.1=100%，基本可以維持上年申報數(shù)；反之，則會降低預算申報總額）。
總之，加強項目預算管理，應以細化預算編制為起點，以強化預算執(zhí)行為重點，以建立項目預算的專業(yè)化、標準化體系為核心，通過深化體制機制改革創(chuàng)新，達到提高項目預算管理的目的。
