高校①的發(fā)展，包括校園基本建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)和教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)施投入等，需要大量資金。國(guó)家財(cái)政撥款有限、學(xué)雜費(fèi)收入不能提高，高校有向銀行貸款的需求。同時(shí)，有些高校也存有學(xué)校貸款政府買單的動(dòng)機(jī)。本文探析國(guó)家對(duì)高校實(shí)施政策性銀行貸款，從而既滿足高校的真正貸款需求，又規(guī)范高校的貸款行為。
一、高校貸款需求分析
?。ㄒ唬┱?cái)政撥款不夠
我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步需要大量的財(cái)政資金。國(guó)家財(cái)政對(duì)高校的投入比例不高，財(cái)政撥款對(duì)高校的辦學(xué)支出而言是不夠的。
從表1可見，財(cái)政撥款比例由2000年的73.39%下降到2009年的58.55%，并還有下降的趨勢(shì)。也就是說國(guó)家財(cái)政撥款有限，高校需通過非稅收入（學(xué)雜費(fèi)收入）來解決將近一半的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。在高職院校中，財(cái)政撥款收入占辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的比例更低。
從表2可見，我國(guó)的國(guó)家財(cái)政資金對(duì)高校的投入占GDP的比例不高。從國(guó)家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例來看，1992年占2%，1996年占1.7%，2007年占3.07%，呈由高到低，再漸漸上漲的態(tài)勢(shì)。目前，國(guó)家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例還是在3%~3.5%之間。
?。ǘW(xué)雜費(fèi)收入有限
從1998年開始，我國(guó)實(shí)施高校擴(kuò)招和高校收費(fèi)政策。實(shí)施高校收費(fèi)政策后，學(xué)生對(duì)高校收費(fèi)的可承受能力②遇到了困難。高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（按學(xué)年計(jì)算，下同）超過了多數(shù)學(xué)生的可承受力。由于學(xué)生可承受能力有限，而且高校收取學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)也是嚴(yán)格受到物價(jià)部門控制的，因此通過增加收費(fèi)項(xiàng)目，提高學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來增加學(xué)雜費(fèi)收入也是很有限的。
?。ㄈ└咝０l(fā)展有貸款需求
辦好高等教育，離不開高校的發(fā)展。高校的發(fā)展需要大量資金做基礎(chǔ)。在國(guó)家財(cái)力有限、學(xué)校又不能提高收費(fèi)的狀況下，高校實(shí)施跨越式發(fā)展需要集中資金辦大事，日常的辦學(xué)節(jié)余資金是滿足不了時(shí)效性和某一時(shí)段的資金需求量的。因此，高校有籌資需求。
二、高校銀行貸款現(xiàn)狀
?。ㄒ唬┿y行貸款是高校的主要籌資渠道
目前，高校負(fù)債呈現(xiàn)金額大、形式多等特點(diǎn)。在我國(guó)，基本上每所高校都有債務(wù)，各個(gè)省市的高校負(fù)債也各不一樣，東北、沿海一帶的高校發(fā)展快，負(fù)債多，西北要少些。實(shí)施校園擴(kuò)建戰(zhàn)略的高校，負(fù)債金額較多，學(xué)校財(cái)務(wù)壓力較大。至2009年底，我國(guó)高校銀行負(fù)債總額達(dá)到2 500多億元。
高校負(fù)債形式有銀行貸款、工程欠款、社會(huì)借款和其他多種形式，銀行貸款是高校的主要籌資渠道。譬如，2009年底，湖南省高校債務(wù)總額197.4億元，其中銀行貸款余額110.7億元，占56%；工程欠款33.28億元，占16.8%；個(gè)人和社會(huì)借款18.32億元，占9.28%。
（二）高校自主償還銀行貸款有困難
在目前，高校除了承擔(dān)人才培養(yǎng)和人才儲(chǔ)備的職責(zé)之外，還履行著大量的社會(huì)責(zé)任，譬如：校園社會(huì)穩(wěn)定、不讓學(xué)生因貧輟學(xué)、對(duì)學(xué)生實(shí)行物價(jià)補(bǔ)貼等等。在國(guó)家財(cái)政投入不夠的情況下，高校日常運(yùn)行資金壓力大。
《財(cái)政部教育部關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（財(cái)教［2010］568號(hào)文件）對(duì)全國(guó)高校的債務(wù)化解工作作出了整體部署?！逗鲜∝?cái)政廳、湖南省教育廳關(guān)于減輕高校債務(wù)負(fù)擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（湘教財(cái)［2011］9號(hào)文件）要求對(duì)湖南省82所公辦高校截至2009年底所形成的197.4億元債務(wù)進(jìn)行清理和化解。政府為高校化債，從事實(shí)上說明了國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到高校自主償還銀行貸款的困難。
三、高校銀行貸款政策性探析
（一）規(guī)范高校貸款行為
高校的發(fā)展，離不開校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)規(guī)劃、全力治校，離不開教師潛心科研、安心教學(xué)，離不開完善的教學(xué)實(shí)驗(yàn)條件。在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)，以人才培養(yǎng)和科研發(fā)展為目標(biāo)的貸款，是有益于高校發(fā)展的。但是，如果貸款目標(biāo)不明確，或者貸款動(dòng)機(jī)不科學(xué)，那么不規(guī)范的貸款行為很有可能給高校帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而打亂了高校的發(fā)展計(jì)劃，影響了高校正常的、健康的發(fā)展。從保穩(wěn)定、促發(fā)展等角度來分析，國(guó)家應(yīng)該規(guī)范高校的貸款行為。
《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)和高校等單位不能作為保證人，高校資產(chǎn)也不得用于抵押。這一規(guī)定是規(guī)范高校貸款行為、防范高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的有效辦法。
?。ǘ┏雠_(tái)高校貸款政策
規(guī)范即制約，僅有制約高校貸款的法規(guī)也不利于高等教育的發(fā)展，還應(yīng)該有幫助高校解決合理貸款需求的信貸政策。在現(xiàn)有法規(guī)和制度的基礎(chǔ)上，出臺(tái)高校貸款相關(guān)政策，既可以解決高校發(fā)展過程中的貸款需求，又可以防止高校濫用貸款。
1.出臺(tái)高校貸款政策的必要性
?。?）高校貸款有障礙
1）高校貸款有法規(guī)性障礙?！吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》第八條“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。”《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第九條“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人?！薄吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：……（三）學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施”。然而，商業(yè)性銀行一般不辦理信用貸款，只傾向于辦理抵押貸款或質(zhì)押貸款。這樣，高校按常規(guī)程序和要求是很難辦理銀行貸款的。
2）高校貸款有政策性障礙。實(shí)行非稅匯繳和國(guó)庫(kù)集中支付后，高校除了零余額賬戶和貸款賬戶外，沒有其他的銀行賬戶。高校的資金全部匯繳財(cái)政賬戶，由于學(xué)校的零余額賬戶只見額度不見錢，也就是說高校沒有可自由調(diào)控的沉淀資金，這樣高校不再是商業(yè)銀行的存款大戶。商業(yè)性銀行作為金融企業(yè)，在同等條件下自然會(huì)考慮既做資產(chǎn)業(yè)務(wù)又做負(fù)債業(yè)務(wù)的重要意義，也就是說他會(huì)將貸款優(yōu)先發(fā)放給在本行有存款業(yè)務(wù)的單位，從而影響高校貸款的到位率和到位時(shí)效。
（2）高校存有學(xué)校貸款政府買單觀念
高校爭(zhēng)取貸款的原因很多，客觀上有擴(kuò)招擴(kuò)建的因素，有財(cái)政資金不足的原因，主觀上有領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)觀念的動(dòng)機(jī)，更有學(xué)校貸款政府買單觀念的影響。
大多數(shù)高校管理者認(rèn)為，高校是國(guó)家人才培養(yǎng)和人才儲(chǔ)備職責(zé)的具體實(shí)施者，高校所欠的債務(wù)，最終都還是由政府解決。2011年國(guó)家實(shí)施的高?；瘋ぷ髯C明了高校的債務(wù)最終還是由政府買了單。
?。?）信貸政策應(yīng)支持高校發(fā)展
科技是第一生產(chǎn)力?？萍嫉陌l(fā)展和進(jìn)步離不開高等教育。當(dāng)今，我國(guó)的高等教育既是國(guó)家人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備的基地，又是政治思想教育的大本營(yíng)。高校的健康發(fā)展與和諧安定是國(guó)家繁榮進(jìn)步的重要保障和重要體現(xiàn)。因此，在財(cái)政撥款有限的情況下，政府應(yīng)從信貸政策方面對(duì)高校的科學(xué)發(fā)展予以支持。
2.高校貸款政策建議
有些高校確有貸款需求，但面臨貸款障礙；有些高校力求擴(kuò)大貸款，寄希望由政府買單等等?；诟咝ＹJ款的困難、高校盲目爭(zhēng)取貸款等情況，國(guó)家應(yīng)該針對(duì)高校出臺(tái)新的貸款政策，從機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策規(guī)定兩個(gè)方面來規(guī)范和促進(jìn)高校貸款工作。
（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置
商業(yè)性銀行是金融企業(yè)，帶有一定的功利性。高校是由財(cái)政撥款支持的國(guó)有公辦事業(yè)單位，對(duì)銀行而言是優(yōu)質(zhì)客戶。因此，各商業(yè)性銀行在開展信貸業(yè)務(wù)、推銷金融產(chǎn)品的過程中，會(huì)有選擇性地、條件自定地與高校合作，往往是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，也就是說越是有錢的高校越容易從銀行貸到款。這樣，不利于真正需要貸款的高?；I資，也不利于國(guó)家對(duì)高校貸款的總體監(jiān)管。
為了滿足高校的有效貸款需求，加強(qiáng)高校貸款的監(jiān)管力度，國(guó)家可以借鑒國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門關(guān)注和支持高等教育發(fā)展的政策性銀行，譬如取名為“中國(guó)教育發(fā)展銀行”（下同），負(fù)責(zé)受理高校的貸款業(yè)務(wù)，并對(duì)高校貸款實(shí)施監(jiān)管職責(zé)。
通過機(jī)構(gòu)設(shè)置，為高校貸款開辟專門的貸款業(yè)務(wù)通道，將高校貸款工作納入國(guó)家政策范疇。
?。?）貸款政策
1）確定高校貸款經(jīng)辦行。統(tǒng)一高校貸款業(yè)務(wù)的經(jīng)辦工作，取消商業(yè)性銀行向高校自主發(fā)放貸款的資格，高校貸款需求由中國(guó)教育發(fā)展銀行負(fù)責(zé)辦理和監(jiān)管。
2）規(guī)范高校貸款審批權(quán)限。高校貸款實(shí)行政府部門審批制度。高校申請(qǐng)貸款時(shí)，必須出具翔實(shí)的貸款申請(qǐng)書，包括貸款理由、貸款金額、貸款期限、還款計(jì)劃等相關(guān)內(nèi)容。由高校向主管部門申請(qǐng)報(bào)批，然后再先后向同級(jí)教育主管部門、財(cái)政部門等單位報(bào)批。
貸款申請(qǐng)書通過審批之后，高校才具備從銀行貸款的條件。高校持貸款審批文件向中國(guó)教育發(fā)展銀行辦理貸款手續(xù)，中國(guó)教育發(fā)展銀行應(yīng)該從政策高度予以落實(shí)和快速放貸。
3）高門檻低利率。設(shè)置政策性銀行專門受理高校的貸款工作，目的是要科學(xué)支持高校的發(fā)展。因此，要從制度和法規(guī)層面確保相關(guān)職能部門在審批高校的貸款申請(qǐng)時(shí)，能做到認(rèn)真負(fù)責(zé)、科學(xué)務(wù)實(shí)、嚴(yán)格廉潔，實(shí)現(xiàn)高門檻的準(zhǔn)入制度。同時(shí)，中國(guó)教育發(fā)展銀行應(yīng)該對(duì)準(zhǔn)入的貸款業(yè)務(wù)實(shí)行低利率政策（利率差額由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼），以實(shí)現(xiàn)對(duì)高校的支持之目的。
四、結(jié)束語(yǔ)
國(guó)家財(cái)政撥款不夠，學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能提高，高校有籌資的需求。銀行貸款是高校籌資的主要渠道。從銀行貸款，高校面臨法規(guī)性障礙、自主償還的困難，也存有學(xué)校貸款政府買單的動(dòng)機(jī)。為了規(guī)范和優(yōu)化高校貸款工作，本文提出國(guó)家對(duì)高校實(shí)施政策性貸款。國(guó)家針對(duì)高校貸款設(shè)置專門的政策性銀行，出臺(tái)高校貸款政策。通過取消商業(yè)性銀行對(duì)高校的自主放貸資格，實(shí)施政府職能部門審批、政策性銀行發(fā)放貸款政策，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家加強(qiáng)對(duì)高校貸款的有效管理，解決了高校真正的貸款需求，控制了高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
