一、問(wèn)題的引出：近期國(guó)內(nèi)外金融風(fēng)險(xiǎn)事件與金融稽核
2008年金融風(fēng)暴的爆發(fā)，使人們?cè)俅我庾R(shí)到了金融風(fēng)險(xiǎn)的破壞性，各國(guó)因此調(diào)整和加大了金融監(jiān)管的力度。令人遺憾的是，金融風(fēng)險(xiǎn)并未退潮，一批震撼性案件陸續(xù)浮出水面。久負(fù)盛名的摩根士丹利、瑞銀兩大投資銀行被美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)處以1 400萬(wàn)美元及20萬(wàn)美元的行政罰款。此次處罰緣于監(jiān)管當(dāng)局在一次特別稽核中發(fā)現(xiàn)摩根士丹利隱瞞了一筆原油期貨大宗交易，而瑞銀集團(tuán)為隱瞞此事提供了幫助。在國(guó)內(nèi)則暴露出齊魯銀行近60億元的虛假存單質(zhì)押案件。濟(jì)南的劉濟(jì)源多年來(lái)和齊魯銀行有業(yè)務(wù)往來(lái)，是銀行的“優(yōu)質(zhì)客戶”，他勾結(jié)齊魯銀行信貸管理人員偽造質(zhì)押貸款證明及存款單印鑒，向銀行申請(qǐng)發(fā)放貸款和開(kāi)具銀行承兌匯票，并采取循環(huán)申請(qǐng)、以新還舊等手段，一年多來(lái)從未失手，直至案發(fā)前劉某和銀行內(nèi)部的貸款經(jīng)辦人員突然同時(shí)失蹤，該行經(jīng)稽核發(fā)現(xiàn)了這一巨大騙局，初步估算損失額超過(guò)了齊魯銀行一年的凈利潤(rùn)。
上述金融風(fēng)險(xiǎn)案件都藏身于合法金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，在這些案件的暴露和查處過(guò)程中，專門(mén)性的金融財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)性稽核審查發(fā)揮了很大作用。這些案件也暴露出金融監(jiān)督、稽核體制反應(yīng)遲緩的問(wèn)題，如果能夠?qū)ι姘附鹑跈C(jī)構(gòu)開(kāi)展快速又有效的金融稽核，這些案件的案值和損失額度應(yīng)該能夠被及時(shí)控制。
二、問(wèn)題的分析：金融稽核的靈與不靈
金融稽核是金融監(jiān)管的基礎(chǔ)和重要組成部分，主要由監(jiān)管當(dāng)局通過(guò)制定政策法規(guī)、實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查，從而對(duì)金融市場(chǎng)的資源配置合法性和金融服務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行干預(yù)。金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、日常業(yè)務(wù)營(yíng)運(yùn)的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性管控、問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的救助與處置等方面都離不開(kāi)稽核。金融稽核雖主要針對(duì)金融活動(dòng)的合規(guī)性，但以此為起點(diǎn)能更多更深地發(fā)現(xiàn)、糾正和制裁違規(guī)金融交易行為和金融風(fēng)險(xiǎn)案件?，F(xiàn)代金融交易活動(dòng)呈現(xiàn)出交易產(chǎn)品復(fù)雜化、交易類型虛擬化、交易范圍無(wú)國(guó)界化、交易手段網(wǎng)絡(luò)化、交易規(guī)模海量化、交易速度瞬間性、交易結(jié)果難以逆轉(zhuǎn)等特點(diǎn)，意欲圖利或危害金融安全的行為人炮制的金融風(fēng)險(xiǎn)也異于過(guò)往。對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)外部稽核力量而言，最關(guān)鍵的要素?zé)o疑是“快”――快速反應(yīng)能力和反應(yīng)力度。原銀監(jiān)會(huì)主席劉明康曾說(shuō)：應(yīng)對(duì)金融惡性事件和危機(jī)爆發(fā)的快速反應(yīng)能力應(yīng)成為金融監(jiān)管的基本功。當(dāng)前我國(guó)的金融稽核整體狀況在速度方面還是存在不足的。就齊魯銀行案件而言，主管部門(mén)曾規(guī)定銀行應(yīng)該對(duì)50萬(wàn)元以上的大額存單質(zhì)押行為進(jìn)行排查、對(duì)賬，對(duì)要害的信貸管理崗位要不定期進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)稽核，但齊魯銀行從未履行這些核查工作，使得騙貸者劉某從容得手。是哪些因素影響了金融稽核體系的快速反應(yīng)呢？根據(jù)國(guó)內(nèi)外的研究和金融實(shí)踐，影響金融稽核快速反應(yīng)的主要根源是金融監(jiān)管體系的架構(gòu)和金融稽核制度法規(guī)體系。
?。ㄒ唬┙鹑诒O(jiān)管體系架構(gòu)方面
我國(guó)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的模式，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)監(jiān)管某一特定領(lǐng)域，并由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)金融業(yè)的全盤(pán)穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，同時(shí)，中央審計(jì)部門(mén)也參與國(guó)有金融企業(yè)的經(jīng)營(yíng)審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這一體制內(nèi)生出了一些問(wèn)題。
1.現(xiàn)有的監(jiān)管模式中權(quán)力型監(jiān)管色彩濃厚，在監(jiān)管理念、監(jiān)管工作內(nèi)容、監(jiān)管手段、懲罰方式上體現(xiàn)出很多和其他市場(chǎng)管理的行政機(jī)關(guān)雷同的地方，沒(méi)有體現(xiàn)出金融業(yè)的獨(dú)特性。這種過(guò)分倚重權(quán)力監(jiān)管所導(dǎo)致的結(jié)果是金融業(yè)習(xí)慣于被監(jiān)管、被稽核，寶貴的金融自律功能廢弛。就監(jiān)管機(jī)關(guān)而言，不但耗費(fèi)巨大，也無(wú)法派出足夠的力量對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)稽核。就金融機(jī)構(gòu)而言，主要精力都投入業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)和新業(yè)態(tài)拓展，無(wú)暇也無(wú)動(dòng)力去開(kāi)展稽核。齊魯銀行案件中，金融監(jiān)管部門(mén)在前期沒(méi)有介入，齊魯銀行本身的稽核力量也沒(méi)有察覺(jué)，反而是該行聘請(qǐng)的獨(dú)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)現(xiàn)了一些蛛絲馬跡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)銀行系統(tǒng)暴露出的金融違法犯罪案件中百分之七十屬于銀行內(nèi)部人員參與或內(nèi)外勾結(jié)型作案。這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了監(jiān)管機(jī)關(guān)該管未管和金融機(jī)構(gòu)自身稽核失靈的尷尬。
2.各領(lǐng)域監(jiān)管中難免出現(xiàn)交叉地帶和疊屋架床式的多重監(jiān)管，造成制度效益損耗。如銀行業(yè)的監(jiān)管，從制度設(shè)計(jì)上看應(yīng)該是由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，但中國(guó)人民銀行的職能中規(guī)定它有權(quán)對(duì)與其制定執(zhí)行貨幣政策、開(kāi)展業(yè)務(wù)、從事金融服務(wù)等直接相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)、其他單位及個(gè)人的相關(guān)行為直接進(jìn)行監(jiān)督檢查。這種安排可能會(huì)造成銀監(jiān)會(huì)在監(jiān)管實(shí)踐中與中國(guó)人民銀行形成重疊，表現(xiàn)最為明顯的是對(duì)洗錢(qián)的遏制。中國(guó)人民銀行內(nèi)部設(shè)立了反洗錢(qián)局，而銀行業(yè)是洗錢(qián)的主要通道，作為銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)的銀監(jiān)會(huì)在其中的職能和地位尚不明確。2011年發(fā)生的一起案件就引人深思。深圳的陳某等人開(kāi)立了數(shù)百個(gè)空殼公司以及個(gè)人的銀行賬戶，通過(guò)南昌市某銀行的電子支付業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)公賬戶上的現(xiàn)金轉(zhuǎn)到個(gè)人賬戶進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)，然后進(jìn)一步實(shí)施網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬和外匯買(mǎi)賣(mài)操作，每筆資金轉(zhuǎn)賬收取萬(wàn)分之一至千分之一不等的“手續(xù)費(fèi)”，4個(gè)月內(nèi)洗錢(qián)超過(guò)28億元，直至人民銀行資金清算系統(tǒng)提示該行出現(xiàn)與其業(yè)務(wù)規(guī)模明顯不符的交易記錄，通知該銀行調(diào)查，陳某的行為才敗露。而銀監(jiān)機(jī)構(gòu)近年來(lái)雖對(duì)洗錢(qián)的打擊出臺(tái)了不少規(guī)定，但在具體案件的處置行動(dòng)上無(wú)疑是慢了“半拍”。在層出不窮的金融風(fēng)險(xiǎn)面前，無(wú)論是“大家都搶著管”還是“大家都不愿管”，都會(huì)造成在金融稽核方面的利益博弈及更深層次的路徑依賴，引發(fā)稽核失靈。
?。ǘ┙鹑诨说闹贫确ㄒ?guī)體系方面
我國(guó)近年來(lái)密集出臺(tái)了一批規(guī)范金融行業(yè)的法律法規(guī)，但其中存在的問(wèn)題比較突出，主要表現(xiàn)在：
1.法律概念模糊，缺乏整體性和嚴(yán)謹(jǐn)性。眾多法律規(guī)范中沒(méi)有一個(gè)條文能夠清楚回答金融稽核是什么，稽核工作在金融監(jiān)管中處于怎樣的地位和功能的問(wèn)題；在金融稽核應(yīng)立足哪些領(lǐng)域的問(wèn)題上沒(méi)有清晰的規(guī)定，只是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管，而沒(méi)有從金融行為、金融組織、金融產(chǎn)品的遞進(jìn)關(guān)系層面上加以規(guī)定。
2.法律條目過(guò)于冗雜，缺乏全面性和系統(tǒng)性。涉及到金融領(lǐng)域行為規(guī)范的條文分散在人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法以及刑法等法律之中，各個(gè)法律又往下派生出更多條例、規(guī)章和制度，有些規(guī)定之間出現(xiàn)重復(fù)規(guī)定、沖突規(guī)定的情形，而一些重要領(lǐng)域如期貨、金融經(jīng)紀(jì)、海外金融市場(chǎng)等僅有粗略的規(guī)定，造成法律依據(jù)空白。近年來(lái)，我國(guó)企業(yè)在海外金融市場(chǎng)上出現(xiàn)了一系列商品期貨、外匯套期保值交易失敗案例就集中暴露出這一問(wèn)題。
3.立法內(nèi)容的細(xì)致性和操作性上存在不足。多部法律均規(guī)定銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行之間應(yīng)當(dāng)建立管理信息共享機(jī)制，但沒(méi)有法律條文明確這種信息特別是稽核信息共享機(jī)制該如何建立、如何運(yùn)行?，F(xiàn)實(shí)中在相互溝通信息、協(xié)作開(kāi)展監(jiān)管上各部門(mén)缺乏主動(dòng)性，不愿意率先作出反應(yīng)，依靠更高層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)來(lái)組織、觸發(fā)。在金融稽核方面，也找不到稽核的反應(yīng)速度、完成時(shí)限、披露機(jī)制、稽核與危機(jī)處置預(yù)警等方面的相應(yīng)規(guī)定。
三、問(wèn)題的解決路徑：提升金融監(jiān)管機(jī)關(guān)快速稽核反應(yīng)能力
無(wú)論是已經(jīng)披露的金融案件還是尚未暴露的金融風(fēng)險(xiǎn)，都顯示出金融稽核的要害性以及金融稽核快速反應(yīng)能力構(gòu)建的重要性。筆者有一些初步的建議。
?。ㄒ唬┣謇憩F(xiàn)存法律體系，制定專門(mén)的金融監(jiān)管法，實(shí)現(xiàn)關(guān)于金融稽核法律規(guī)定的系統(tǒng)化和完整化
綜觀世界，英國(guó)在2000年就通過(guò)了《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》（Financial Services and Markets Act 2000），作為全面金融監(jiān)管的依據(jù)；美國(guó)在金融監(jiān)管改革方面雖歷經(jīng)波折，但在2011年由參議院通過(guò)了《金融監(jiān)管改革法案》；我國(guó)也應(yīng)根據(jù)金融危機(jī)和歷年來(lái)查辦金融風(fēng)險(xiǎn)案件揭露的一些經(jīng)驗(yàn)啟示，參考國(guó)外立法，對(duì)金融領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)真清理，明確法律之間的層級(jí)劃分，拾遺補(bǔ)缺，制定一部專門(mén)的金融監(jiān)管法。要在充分明確金融業(yè)涉足領(lǐng)域及金融監(jiān)管范圍的前提下，將銀行、證券、保險(xiǎn)、外匯、期貨、基金、離岸金融等相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管納入統(tǒng)一規(guī)制，全面涵蓋金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)退出機(jī)制三個(gè)方面內(nèi)容，對(duì)金融稽核的權(quán)限、內(nèi)容、權(quán)力主體、配合義務(wù)、信息使用等方面加以詳細(xì)的規(guī)定，使監(jiān)管機(jī)關(guān)各歸其位、各司其職、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、同步進(jìn)退，經(jīng)常性地開(kāi)展專業(yè)化、集中化的金融稽核，提高微觀金融層面的有序性和共同抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。此外，要增加對(duì)各類突發(fā)金融事件的快速稽核機(jī)制的規(guī)定。我國(guó)目前雖有《國(guó)家金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，但主要是針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，還需要出臺(tái)針對(duì)具體金融案件的預(yù)警和評(píng)估的規(guī)定，本著特殊情況特殊處理、確保金融安全優(yōu)先的原則，簡(jiǎn)化金融稽核啟動(dòng)的程序，明確稽核報(bào)告的法律效力。
（二）樹(shù)立新的稽核理念，重視經(jīng)濟(jì)、信息手段對(duì)金融市場(chǎng)的規(guī)制
當(dāng)今金融活動(dòng)日益朝著全球化、自由化、開(kāi)放化的趨勢(shì)發(fā)展，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)控制還是金融創(chuàng)新，都是在市場(chǎng)條件下進(jìn)行的，這要求監(jiān)管機(jī)關(guān)盡可能地適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律，將權(quán)力型監(jiān)管轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)取向、以信息化為支撐的監(jiān)管，這方面英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。英國(guó)成立了金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA），承接了原英格蘭銀行的一些監(jiān)管職能，還打破倫敦證券交易所壟斷證券市場(chǎng)信息的格局，倡導(dǎo)對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)采用“量體裁衣”式的有效監(jiān)管；在監(jiān)管手段上不以“控制”為基礎(chǔ)，而是運(yùn)用合適的外部監(jiān)管和謹(jǐn)慎的規(guī)則，高度利用被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)報(bào)告，還專門(mén)成立了“金融服務(wù)和市場(chǎng)特別法庭”作為監(jiān)管制約和糾紛裁決機(jī)構(gòu)。我國(guó)的金融稽核工作需要加強(qiáng)的是科學(xué)劃分金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配，并效仿國(guó)外成立具有針對(duì)金融管理機(jī)構(gòu)各項(xiàng)權(quán)能投訴的受理和仲裁性質(zhì)的機(jī)制。在稽核中要以指導(dǎo)性規(guī)范為主，輔之以必要的強(qiáng)制性規(guī)范，并加快金融信息采集利用水平，確保相關(guān)信息第一時(shí)間流向監(jiān)管稽核單元。如洗錢(qián)案件的查辦，目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所能獲取的客戶資金來(lái)源去向、經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)狀況等背景信息都不齊全，對(duì)金融交易是否構(gòu)成洗錢(qián)的準(zhǔn)確性和判斷速度就會(huì)打折扣，需要加快社會(huì)信用體系的建設(shè)；再如銀行、證券業(yè)廣泛采用了網(wǎng)上交易，金融機(jī)構(gòu)工作人員與客戶直接見(jiàn)面的機(jī)會(huì)減少，需要針對(duì)網(wǎng)上銀行、網(wǎng)上證券系統(tǒng)的特點(diǎn)設(shè)計(jì)一些能夠識(shí)別洗錢(qián)的計(jì)算機(jī)程序嵌進(jìn)去，以便第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)案件苗頭。在倚重金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的同時(shí)，也要發(fā)揮金融行業(yè)協(xié)會(huì)和民間組織的制衡作用，把他們的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)優(yōu)勢(shì)和金融稽核工作結(jié)合起來(lái)，在日常的金融行為守則制定和金融案件調(diào)查過(guò)程中發(fā)揮出它們應(yīng)有的作用。前述的齊魯銀行案件，在2009年度普華永道中天會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)齊魯銀行進(jìn)行審計(jì)時(shí)，就對(duì)該行資產(chǎn)中所謂48億元“存款質(zhì)押”貸款的合理性、借款人還款能力的充分性等問(wèn)題提出疑問(wèn)，為此出具了保留意見(jiàn)，但齊魯銀行更換了審計(jì)師并掩蓋了此事的深入調(diào)查。如果金融機(jī)關(guān)部門(mén)重視并跟進(jìn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)現(xiàn)的這一重要線索，對(duì)遏制違規(guī)行為，減少國(guó)家、金融機(jī)構(gòu)、客戶的損失就能發(fā)揮更積極的作用。
