政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是約束政府會(huì)計(jì)行為、指導(dǎo)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的規(guī)范，制定和完善政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系是政府會(huì)計(jì)改革的首要內(nèi)容。從世界范圍來(lái)看，建立一套完整的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映政府的各項(xiàng)資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用（或支出）和現(xiàn)金流量等信息，已成為各國(guó)加強(qiáng)政府公共管理、提高財(cái)政透明度的通行慣例和重要手段。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政體制改革的不斷深化以及社會(huì)對(duì)政府透明度要求的提高，改革現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系已是大勢(shì)所趨。我國(guó)政府有關(guān)部門(mén)和學(xué)術(shù)界對(duì)此也已形成共識(shí)。但對(duì)如何構(gòu)建和完善準(zhǔn)則體系可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。
一、準(zhǔn)則體系框架統(tǒng)領(lǐng)：概念框架還是基本準(zhǔn)則
在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則框架體系的構(gòu)建上，目前主要有兩種不同的意見(jiàn)，即統(tǒng)領(lǐng)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的應(yīng)該是概念框架還是基本準(zhǔn)則。一種觀點(diǎn)主張建立概念框架統(tǒng)領(lǐng)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。即政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則概念框架作為制定和應(yīng)用政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的理論基礎(chǔ)，以概念框架為統(tǒng)率的多層次政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的構(gòu)建并據(jù)此指導(dǎo)政府會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)（裴榮、郝東洋，2004；么冬梅，2008；李建發(fā)等，2009），對(duì)于增強(qiáng)準(zhǔn)則的可理解性和全面實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)具有重要意義，且有助于政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則發(fā)展和演化的連續(xù)性（鄢洪平，2007；陳懷玉，2008；陳凌建，2009）。另一種觀點(diǎn)則建議以基本準(zhǔn)則統(tǒng)領(lǐng)的政府會(huì)計(jì)規(guī)范體系。北京市預(yù)算會(huì)計(jì)研究會(huì)（2006）和王彥、趙西卜、王建英（2008）、趙麗娟（2009）、李曉慧（2010）等均建議首先要構(gòu)建政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則，以統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)會(huì)計(jì)規(guī)范并為具體會(huì)計(jì)制度的建立奠定原則基礎(chǔ)、提供理論指導(dǎo)，增強(qiáng)政府會(huì)計(jì)規(guī)范體系的可理解性和各種具體制度之間的相互協(xié)調(diào)，提高政府會(huì)計(jì)規(guī)范體系的效率，更好地服務(wù)于政府會(huì)計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的建立應(yīng)以概念框架為指導(dǎo)還是以基本準(zhǔn)則為指導(dǎo)是一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。概念框架和基本準(zhǔn)則都對(duì)會(huì)計(jì)目標(biāo)、會(huì)計(jì)假設(shè)、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量特征、會(huì)計(jì)要素等進(jìn)行定義及說(shuō)明，二者在具體內(nèi)容上基本沒(méi)有差別。但是從形式上來(lái)看，概念框架屬于理論研究范疇，不具有強(qiáng)制性，基本準(zhǔn)則屬于法規(guī)范疇，更易得到嚴(yán)格執(zhí)行。從國(guó)外政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立以概念框架為統(tǒng)領(lǐng)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，有助于政府會(huì)計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可以為整個(gè)準(zhǔn)則體系明確方向，并增強(qiáng)準(zhǔn)則的可理解性。但就我國(guó)會(huì)計(jì)規(guī)范體系的構(gòu)建情況而言，借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的體系構(gòu)成和制定經(jīng)驗(yàn)，制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則，進(jìn)而以其統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)的政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則更為可行。
二、目標(biāo)導(dǎo)向：財(cái)政預(yù)算管理目標(biāo)還是財(cái)務(wù)狀況報(bào)告目標(biāo)
明確政府會(huì)計(jì)目標(biāo)是我國(guó)構(gòu)建政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的基點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度或準(zhǔn)則對(duì)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)并沒(méi)有明確規(guī)定，只是在有關(guān)制度規(guī)范中對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提出了要求。如《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》（1998）規(guī)定，總預(yù)算會(huì)計(jì)信息應(yīng)當(dāng)符合預(yù)算法的要求，適應(yīng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和上級(jí)財(cái)政部門(mén)及本級(jí)政府對(duì)財(cái)政管理的需要?！缎姓挝粫?huì)計(jì)制度》（1998）指出，會(huì)計(jì)信息應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的要求，適應(yīng)預(yù)算管理和有關(guān)方面了解行政單位財(cái)務(wù)狀況及收支結(jié)果的需要，有利于單位加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理?！妒聵I(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（試行）》（1998）規(guī)定，會(huì)計(jì)信息應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的要求，適應(yīng)預(yù)算管理和有關(guān)方面了解事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況及收支情況的需要，并有利于事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理。
上述制度規(guī)范均將以滿足宏觀經(jīng)濟(jì)管理的需要作為提供會(huì)計(jì)信息的共同目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)了會(huì)計(jì)信息對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部管理的作用，但是卻沒(méi)有要求反映政府的公共受托責(zé)任，忽視了我國(guó)社會(huì)公眾等資源提供者利用會(huì)計(jì)信息對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)的需要。近年來(lái)，隨著我國(guó)公共財(cái)政體制改革的深入推進(jìn)及政府會(huì)計(jì)改革的需要，國(guó)內(nèi)理論界的學(xué)者對(duì)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)定位問(wèn)題已進(jìn)行了熱烈的探討。一種觀點(diǎn)主張將我國(guó)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)界定為以反映預(yù)算收支的合規(guī)性和財(cái)政管理的要求為主，不斷提高政府會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確度和透明度，這也是向外部使用者提供全面、完整、真實(shí)、可靠的政府財(cái)務(wù)信息的基礎(chǔ)（白亞龍，2008；古軍，2008；黃紹軍，2008；李瑞蘭，2009）。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為政府會(huì)計(jì)的基本目標(biāo)就是為信息使用者評(píng)價(jià)政府受托責(zé)任的履行提供信息，以向諸如公民、立法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、投資者及信貸者等利益相關(guān)者提供有助于他們?cè)u(píng)價(jià)政府受托責(zé)任的信息，從而解脫政府受托責(zé)任，同時(shí)增加政府財(cái)政的透明度（陳小悅，2005；時(shí)津，2006；張慧、高春，2006；王張潔，2007；袁亞麗，2007）。第三種觀點(diǎn)主張我國(guó)未來(lái)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)兼顧財(cái)政預(yù)算管理目標(biāo)和財(cái)務(wù)狀況報(bào)告目標(biāo)（陳立齊、李建發(fā)，2003；金希萍，2007）。陳穗紅（2007、2009）進(jìn)一步指出，政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)分為基本目標(biāo)和具體目標(biāo)，其中的基本目標(biāo)以受托責(zé)任為主、兼顧決策有用，具體目標(biāo)則包括反映財(cái)政收支活動(dòng)的合規(guī)性、評(píng)價(jià)政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)績(jī)效、反映政府可持續(xù)履責(zé)能力等。
本質(zhì)而言，會(huì)計(jì)是一種管理活動(dòng)，其職能一是反映（觀念總結(jié)），二是監(jiān)督（控制）。上述第一種觀點(diǎn)僅體現(xiàn)了政府會(huì)計(jì)的反映職能，第二種觀點(diǎn)則側(cè)重監(jiān)督職能。事實(shí)上，政府是受社會(huì)公眾之托從事各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)的管理，而社會(huì)公眾要為政府履行職責(zé)提供必要的資金，社會(huì)公眾與政府之間形成一種委托與受托的關(guān)系，因此各級(jí)人大立法機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、政府職能管理部門(mén)、社會(huì)公眾、納稅人、政府債權(quán)人以及其他利益相關(guān)方，都是政府會(huì)計(jì)的信息使用者。因此政府會(huì)計(jì)既應(yīng)披露初始預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算執(zhí)行等編制與執(zhí)行各環(huán)節(jié)的信息，并確保各環(huán)節(jié)預(yù)算信息披露的完整性與及時(shí)性，更應(yīng)反映公共資金使用效率、政府資產(chǎn)管理水平（包括存量信息、流量信息與耗費(fèi)信息）、政府承擔(dān)債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)以及償還能力等政府履行受托責(zé)任情況的信息。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和公共財(cái)政體制的逐步建立，政府和市場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的分工進(jìn)一步明確，政府職能逐漸由全能型、管制型向服務(wù)型、管理型轉(zhuǎn)換，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的目標(biāo)導(dǎo)向就不應(yīng)再局限于反映預(yù)算執(zhí)行情況，而應(yīng)兼顧預(yù)算管理控制和公共管理的雙重目標(biāo)，這樣既能適應(yīng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和預(yù)算管理控制的要求，又符合社會(huì)公眾監(jiān)督政府履行受托責(zé)任的效率和效果的需要。
三、適用范圍：應(yīng)涵蓋哪些部門(mén)、機(jī)構(gòu)或單位
政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的適用范圍，就是要解決哪些部門(mén)、機(jī)構(gòu)或單位適用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，也就是政府會(huì)計(jì)所涵蓋的部門(mén)和機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)尚未建立起真正的政府會(huì)計(jì)體系，因此，現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)規(guī)范對(duì)適用范圍沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的界定。例如，《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》適用于中央，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、自治鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等各級(jí)財(cái)政部門(mén)的總預(yù)算會(huì)計(jì)?！缎姓挝粫?huì)計(jì)制度》適用于中華人民共和國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)和實(shí)行行政財(cái)務(wù)管理的其他機(jī)關(guān)、政黨組織?！妒聵I(yè)單位會(huì)計(jì)制度》適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)的國(guó)有事業(yè)單位，適用特殊行業(yè)會(huì)計(jì)制度的事業(yè)單位和已經(jīng)納入企業(yè)會(huì)計(jì)核算體系的事業(yè)單位除外?！妒聵I(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（試行）》則適用于各級(jí)各類(lèi)國(guó)有事業(yè)單位，事業(yè)單位的附屬企業(yè)除外。
政府會(huì)計(jì)主體界定問(wèn)題是政府會(huì)計(jì)改革研究中的一個(gè)難點(diǎn)，關(guān)系到政府會(huì)計(jì)模式的選擇。關(guān)于如何改革、如何界定政府會(huì)計(jì)的適用范圍，各方面爭(zhēng)論較大，焦點(diǎn)主要集中在國(guó)有事業(yè)單位的核算歸屬問(wèn)題上。國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)國(guó)有事業(yè)單位是否納入、如何納入政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的適用范圍主要持兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)有事業(yè)單位是政府主管部門(mén)的所屬單位，其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)具有明顯的非市場(chǎng)化特征，國(guó)有事業(yè)單位幾十年來(lái)一直列入預(yù)算會(huì)計(jì)之中，執(zhí)行上沒(méi)有什么問(wèn)題，因此應(yīng)將事業(yè)單位全部納入政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的核算范圍（北京市預(yù)算會(huì)計(jì)研究會(huì)，2006；張琦、程曉佳，2008）。另一種觀點(diǎn)主張結(jié)合事業(yè)單位改革的進(jìn)程，將部分單位納入政府會(huì)計(jì)系列，部分單位適用企業(yè)會(huì)計(jì)或民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)（么冬梅，2008；金希萍，2008）。
我國(guó)事業(yè)單位種類(lèi)繁多、性質(zhì)復(fù)雜，確定哪些以及如何確定事業(yè)單位屬于政府會(huì)計(jì)范疇是當(dāng)前面臨的一大難點(diǎn)。直接將事業(yè)單位納入政府會(huì)計(jì)或非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)均欠妥。一方面，目前我國(guó)除需要由財(cái)政撥款的事業(yè)單位外，部分事業(yè)單位已經(jīng)實(shí)施企業(yè)化管理，部分事業(yè)單位將進(jìn)一步走向市場(chǎng)，如果繼續(xù)納入政府會(huì)計(jì)序列顯然不符合事業(yè)單位改革的初衷和政府會(huì)計(jì)核算的目標(biāo)。另一方面，我國(guó)事業(yè)單位不同于西方國(guó)家的非營(yíng)利組織。從我國(guó)事業(yè)單位所履行的職能來(lái)看，部分事業(yè)單位的職能是政府職能的延伸，還有一些重要的宏觀調(diào)控與行業(yè)管理部門(mén)也被“納入”事業(yè)單位序列，如具有行政管理職能的證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、計(jì)生委等。此外，我國(guó)事業(yè)單位最集中的四大行業(yè)——教科文衛(wèi)所提供的基礎(chǔ)教育、健康保障、社會(huì)文化、衛(wèi)生防疫等服務(wù)都屬于公共品的范疇，如果將這些單位統(tǒng)統(tǒng)納入非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)，顯然難以反映政府公共受托責(zé)任的履行和資源耗費(fèi)等情況，在會(huì)計(jì)國(guó)際化協(xié)調(diào)上也容易造成混淆。因此，我國(guó)應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位改革的情況，將行使政府職能的事業(yè)單位納入政府會(huì)計(jì)序列，執(zhí)行政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，其他事業(yè)單位則應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分別適用非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)和企業(yè)會(huì)計(jì)。
四、核算基礎(chǔ)：如何引入權(quán)責(zé)發(fā)生制
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，西方國(guó)家的政府會(huì)計(jì)大部分都建立在權(quán)責(zé)發(fā)生制或者修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)之上，以便真實(shí)可靠地反映政府的財(cái)政狀況和運(yùn)行成果，幫助信息使用者正確評(píng)價(jià)其公共受托責(zé)任的履行情況。隨著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變及公共財(cái)政體制的逐步建立和完善，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和政府主管部門(mén)對(duì)于在政府會(huì)計(jì)中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)已形成共識(shí)，但是在多大范圍和程度上引入權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)則各持己見(jiàn)。第一種觀點(diǎn)主張由實(shí)行修正的收付實(shí)現(xiàn)制逐漸向權(quán)責(zé)發(fā)生制過(guò)渡（張潔，2007；陳懷玉，2008；張琦、程曉佳，2008；潘迎喜，2008）。王濤、于李勝、韓永華（2003）、池昭梅（2009）等也主張以收付實(shí)現(xiàn)制為主，輔之以修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，即在繼續(xù)采用收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)上，對(duì)某些特定業(yè)務(wù)事項(xiàng)則采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算。第二種觀點(diǎn)主張實(shí)行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，以完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)（陳穗紅，2005、2009、2010；張國(guó)興，2008；林翰文，2010），以更準(zhǔn)確地反映政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況。裴榮、郝東洋（2004）、鄢洪平（2007）、趙合云（2009）也建議我國(guó)政府會(huì)計(jì)的核算目前宜選擇修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，但應(yīng)當(dāng)以完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為一個(gè)長(zhǎng)期的目標(biāo)。第三種觀點(diǎn)主張分階段、循序漸進(jìn)、穩(wěn)步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制（陳立齊等，2003；趙相勇，2006；金希萍，2008；路軍偉，2010；劉靜、陳志斌，2010）。曾尚梅（2007）、么冬梅（2008）還建議先選定一些部門(mén)進(jìn)行試點(diǎn)，再逐步推廣到所有行政單位，然后在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中實(shí)行，這樣既能保證政府會(huì)計(jì)核算的正常秩序和改革的順利進(jìn)行，又能進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)信息的決策有用性。林東杰（2009）則建議當(dāng)前可優(yōu)先考慮對(duì)國(guó)債還本付息費(fèi)用、確已壞賬的擔(dān)保貸款和借出債權(quán)以及有政府政策承諾的、可計(jì)量的負(fù)收入（補(bǔ)貼）按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則分期確認(rèn)；至于固定資產(chǎn)、養(yǎng)老金負(fù)債、或有負(fù)債等留待以后條件成熟后逐步予以考慮。
會(huì)計(jì)基礎(chǔ)決定何時(shí)確認(rèn)交易和會(huì)計(jì)事項(xiàng)。不同的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)均可應(yīng)用于政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，從而形成不同的報(bào)告基礎(chǔ)；不同的報(bào)告基礎(chǔ)適用于不同的會(huì)計(jì)目標(biāo)，從而滿足不同的報(bào)告使用者的信息需求。收付實(shí)現(xiàn)制是以現(xiàn)金的收到或付出的時(shí)間，作為確認(rèn)和記錄交易的標(biāo)準(zhǔn)，而權(quán)責(zé)發(fā)生制是以交易或事項(xiàng)是否發(fā)生來(lái)確認(rèn)交易和事項(xiàng)。但兩者并不是相互排斥的關(guān)系，而是相互配合、相互補(bǔ)充的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。國(guó)外改革的經(jīng)驗(yàn)表明，許多已實(shí)行政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制的國(guó)家，沒(méi)有一個(gè)完全拋棄收付實(shí)現(xiàn)制，而是根據(jù)需要將二者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。例如新西蘭在推行權(quán)責(zé)發(fā)生制時(shí)，采用一套計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，同時(shí)按權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行記錄，并通過(guò)一定的余額調(diào)整反映所需要的信息。從世界范圍來(lái)看，在政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域推行完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)的國(guó)家還是少數(shù)，大多數(shù)國(guó)家在政府會(huì)計(jì)改革上都是循序漸進(jìn)地推行權(quán)責(zé)發(fā)生制。實(shí)際上，上述三種觀點(diǎn)的最終目標(biāo)取向也是一致的，只不過(guò)第一種觀點(diǎn)相對(duì)更為謹(jǐn)慎。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革走的是漸進(jìn)式道路，政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)改革又涉及政治、經(jīng)濟(jì)等諸多因素，因此我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革只能根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政管理體制改革不斷推進(jìn)的程度，循序漸進(jìn)地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。至于何時(shí)引入、如何引入及引入的程度，則需考慮政府經(jīng)濟(jì)交易與事項(xiàng)的實(shí)際情況及經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的不同階段。
五、制定范式：“準(zhǔn)則”模式還是“準(zhǔn)則＋制度”模式
國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)界對(duì)建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的迫切性和重要性的看法比較一致，問(wèn)題在于有了會(huì)計(jì)準(zhǔn)則作為政府會(huì)計(jì)核算的規(guī)范，還有沒(méi)有必要保留或制定政府會(huì)計(jì)制度？對(duì)此國(guó)內(nèi)理論界有不同的看法。一種觀點(diǎn)主張我國(guó)政府會(huì)計(jì)應(yīng)借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立準(zhǔn)則模式的政府會(huì)計(jì)規(guī)范，但在準(zhǔn)則出臺(tái)之前仍應(yīng)實(shí)施會(huì)計(jì)制度，即在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定與實(shí)施之前，政府會(huì)計(jì)規(guī)范仍應(yīng)采用會(huì)計(jì)制度模式，但應(yīng)根據(jù)公共財(cái)政體制框架的建立和預(yù)算管理制度改革出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，及時(shí)修改、補(bǔ)充和完善現(xiàn)行的相關(guān)會(huì)計(jì)制度（李定清，2002；王濤、于李勝、韓永華，2003），在將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)再?gòu)U止舊的預(yù)算會(huì)計(jì)制度（李迪，2008）。另一種觀點(diǎn)則主張?jiān)诮⒄畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的同時(shí)建立和完善政府會(huì)計(jì)制度體系——“準(zhǔn)則＋制度”模式，即我國(guó)應(yīng)在科學(xué)界定政府會(huì)計(jì)主體范圍的基礎(chǔ)上考慮實(shí)行“基本準(zhǔn)則加制度”的會(huì)計(jì)規(guī)范模式（任靜，2008；趙麗娟，2009）。李曉慧（2010）則主張應(yīng)在政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則的框架下構(gòu)建統(tǒng)一的政府總會(huì)計(jì)制度、政府單位會(huì)計(jì)制度、稅收征繳會(huì)計(jì)制度、國(guó)家金庫(kù)會(huì)計(jì)制度和特殊業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)制度等多層次的政府會(huì)計(jì)制度體系，而不是制定具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。
政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系到底是采用準(zhǔn)則模式還是制度模式受制于各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制、法制理念等諸多因素，其中國(guó)際慣例、制度環(huán)境及成本效益原則必須予以重點(diǎn)考慮。從國(guó)際慣例來(lái)看，政府會(huì)計(jì)規(guī)范模式大致可分為兩種：一種是準(zhǔn)則模式，即用準(zhǔn)則形式規(guī)范會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告行為，以美國(guó)、英國(guó)為代表。如美國(guó)FASAB發(fā)布的聯(lián)邦政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和GASB發(fā)布的州及地方政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，均以準(zhǔn)則形式制定和發(fā)布。準(zhǔn)則模式通常以原則為導(dǎo)向，不對(duì)會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)報(bào)表進(jìn)行直接的規(guī)范，而是將重點(diǎn)放在規(guī)范會(huì)計(jì)決策的過(guò)程中，側(cè)重于確認(rèn)與計(jì)量，其內(nèi)容比較抽象、簡(jiǎn)略，需要會(huì)計(jì)人員運(yùn)用較多的專(zhuān)業(yè)判斷，對(duì)會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)要求比較高。另一種是制度模式，就是把需要規(guī)范的內(nèi)容都置于制度內(nèi)，這一模式以德國(guó)、法國(guó)為代表。制度模式以規(guī)則為導(dǎo)向，對(duì)會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)報(bào)表進(jìn)行直接規(guī)范，側(cè)重于記錄和報(bào)告，重點(diǎn)規(guī)范會(huì)計(jì)的行為和結(jié)果，其內(nèi)容比較直觀、具體，不需要會(huì)計(jì)人員運(yùn)用太多的專(zhuān)業(yè)判斷，對(duì)會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)要求相對(duì)較低。考慮到我國(guó)特殊的制度環(huán)境以及會(huì)計(jì)人員整體素質(zhì)仍然偏低的現(xiàn)實(shí)，以政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則取代會(huì)計(jì)制度并不可取，采用“準(zhǔn)則”加“制度”模式不失為過(guò)渡時(shí)期的明智之舉。
