一、引言
零基預算主要是對政府財政開支加以控制，以零為基點，不考慮以前年度的預算，重新審核每項工作的計劃和安排，由此測算所需的經費支出并編制預算。零基預算在我國實施進程中出現(xiàn)了許多問題，這使得單純的零基預算在我國實際應用中不能很好地發(fā)揮評估與控制功能?；诹慊A算在實踐操作過程中的不足，考慮將績效評價融入零基預算的編制中。本文通過探討政府績效與零基預算制度的有效結合，提出績效導向下零基預算的實施步驟，對于零基預算的改進有一定的研究意義。
二、零基預算實踐過程中存在的問題
?。ㄒ唬┱畽C構設置重復 零基預算的編制要求機構設置精簡，職責明確，以便于確定決策單位及控制一攬子決策的數(shù)量。我國政府職責部門之間的責權界定不清，存在機構重復設置等混亂現(xiàn)象。這樣的機構設置情況與零基預算的要求有或許出入，在制定一攬子決策中容易引發(fā)不科學、支出過大、多頭決策，導致資金使用低效率、資源浪費等問題。
?。ǘ┎块T預算分配權過于分散部門預算主要包括基本支出和項目支出兩部分。零基預算編制排除了擁有預算分配權的項目資金，因此在分配資金階段，擁有項目預算資金分配權的計委、科委等部門、財政部門和零基預算編制部門之間會常常出現(xiàn)矛盾，導致項目確定滯后、預算指標無法確立。
（三）預算支出缺乏有效制約 編制基本支出預算時，一方面基礎數(shù)據統(tǒng)計結果往往不夠完整，并且缺乏有效的手段鑒別數(shù)據的準確性和真實性，而使制定和選擇一攬子決策方案有很大的主觀隨意性；另一方面對切塊管理單位的經費難以核定，這部分預算支出經常呈剛性的逐年上升。編制項目支出時，缺乏科學的評估項目支出的方法，尤其是針對靈活性較強的項目不容易確定軟指標，即使能夠確定，執(zhí)行過程中各單位也會不斷要求追加預算。另外財政部門難以平衡通過各種渠道向有關方面申請額外?？畹膯挝婚g的預算，使得在實踐操作中破壞了零基預算的公平性與效率性。
（四）預算編制技術落后 零基預算編制繁瑣的特點使得編制零基預算需要很高的技術支持，并且要求構建預算相關的數(shù)學模型及具備完善的計算機軟件系統(tǒng)。而目前無法實現(xiàn)部門預算相關單位的計算機連網、缺乏完善的系統(tǒng)軟件等問題，降低了零基預算的可操作性。另外零基預算復雜的編制技術使得人大進行預算審核時常常出現(xiàn)看不懂而編制人員也解釋不清的困局。
?。ㄎ澹﹩挝徽鎸嵤杖牒硕ɡщy各部門編制的零基預算一般只反映預算內資金的日常經費收支，不包括預算內的建設性和事業(yè)發(fā)展性支出，更不涵蓋預算外資金和自有資金。因此財政部門無法掌握各行政單位自有收入的情況，這種情況讓一攬子決策的排序變得沒有意義。
三、零基預算與績效考核相融合的優(yōu)勢
?。ㄒ唬┩晟祁A算編制內容預算編制應包含基本支出預算和項目支出預算。傳統(tǒng)的零基預算編制一直著重對基本支出預算的計劃、安排、縮減，采用定員定額的管理模式，而對項目支出的核算基本處于不易操作的狀態(tài)。但將績效引入零基預算，會彌補零基預算在操作過程中的不足。將績效體系融入基本支出預算中，在實行定額管理的基礎上按照效率優(yōu)先原則精簡機構。同時，項目支出預算中也引入績效因子，通過設定績效指標體系并按照指標要求添加權重，對一攬子決策進行相應的績效分析，以績效結果為導向排序，擇優(yōu)列入預算。從而真正完善預算編制內容。
?。ǘ崿F(xiàn)預算的“目標、有效性和效率” “目標、有效性和效率”三位一體原則是西方國家政府公共支出的指導原則，績效導將在零基預算的編制、執(zhí)行、控制、考核各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，在資金使用效率上做文章。零基預算與績效的結合就是將績效評價與項目預算聯(lián)系起來，在量化績效目標的基礎上，對待實施預算考核的項目實行績效評價，從而使預算由注重投入轉變?yōu)樽⒅禺a出，突出了績效評價的3E原則，最大限度的發(fā)揮資金的實用效益，真正實現(xiàn)預算的“目標、有效性和效率”三位一體的原則。
（三）增強預算可操作性 零基預算對編制技術要求高、編制過程復雜，這些特點同樣成為零基預算在現(xiàn)階段實踐過程中的障礙，而加入績效評價后，可以解決這些困難?？冃гu價的過程達成兩個目的，了解項目預期成果和項目實施成本?？冃w系構建考慮各方面綜合因素，在評估項目時就大體估計出該項目的成本，進而利用項目的成本結果去修正績效目標，對預算進行滾動管理。因此，績效導向的零基預算相對降低了對技術的要求，大幅提高了零基預算的可操作性。
四、零基預算與績效考核相融合的方法體系
（一）績效導向的零基預算的編制與執(zhí)行零基預算一般基本編制步驟分為：確定部門預算目標、確定決策單位、制定一攬子決策包及對一攬子決策排序、依據順序配置資金、績效考核、修正指標。具體討論編制過程應注意確定部門長期目標及年度具體目標時，要以部門職能和長遠效益及發(fā)展為依據；確定決策單位要對項目或活動進行投入-產出分析。依據前兩個準備步驟制定一攬子決策包并進行分析、排序，根據優(yōu)先及重要性程度決定項目次序，排在最前面的決策包里的活動或項目最值得優(yōu)先分配到預算資金，然后就是次優(yōu)先的項目或活動獲得預算資金。零基預算編制的每一步驟都將融合績效評價的概念。確定部門預算目標階段，采用平衡計分卡方法，建立公共績效指標評價體系，從社會公眾、經濟指標、部門內部組織流程管理、學習和發(fā)展思維角度確定部門預算目標，彌補了傳統(tǒng)上只依靠財務指標評價的單一性。依據目標確定決算單位，形成一攬子決策包，利用投入-績效產出方法分析基本支出和項目支出的人力、物力、財力的投入需求。根據預算目標和投入-產出分析的結果，制定更細化的支出績效評價體系，績效評價體系主要是從社會效益、經濟效益、環(huán)境效益三個產出方面及人力投入、資源配置、資金投入、時間投入四個投入方面構建。最后依據績效評價的結果和預算水平的測算共同為一攬子決算中各決策單位排序，績效評價得分高、預算資金配比好的決算更值得優(yōu)先被分配到預算資金，應優(yōu)先考慮。零基預算的執(zhí)行過程要做好績效管理工作，定期對實施進度、資金的使用管理等情況進行檢查。
?。ǘ┛冃虻牧慊A算的控制與考評基于績效導向的零基預算控制包括外部控制和內部控制兩個方面。內部控制以績效評價的結果為導向，運用的績效手段反映在四個方面：會計控制、實物控制、采購控制及內部審計控制。具體分析每一個控制環(huán)節(jié)所起的作用：會計控制是將政府會計系統(tǒng)與控制系統(tǒng)相結合，通過會計系統(tǒng)對成本收益、成本分攤進行計量核算以提高預算資金使用的經濟性、效果性、效益性；實物控制，績效思想下的實物手段不僅是要確保使用物資和資金的安全，還要管理資產使用過程的效率和效益。在資產購入、配置、使用中建立控制審批制度，實行“收支兩條線”管理，嚴格監(jiān)督預算資金和公共物資的使用。明確資產管理的責任主體，完善資產報告的績效性內容，提高預算資金使用的效率；采購控制要重視采購成本與采購質量、標準間的關系，將績效責任增加到采購決策中，合理下放低成本、標準化的采購決定權，集中精力于高成本、專業(yè)化的采購；審計控制的重點一方面應強調預算資金達到的經濟性、效率性，發(fā)現(xiàn)資金浪費之處，改善資金管理使用方式，提高投入產出效率，另一方面強調預算資金的效益性，對預算支出帶來的社會效益評估。零基預算的考評是項目完成后的考核工作?？荚u要對整個項目的過程進行評價及確定項目最終完成情況。對于項目整體來說，考評的內容細化為五個基本的要素：投入、產出、成果、影響及過程，績效考核就是對以上五個基本要素進行經濟性、效率性及效果性分析。對于績效導向的零基預算的考評主體來說，分為以政府上級部門、支出部門及監(jiān)察部門等為主要的內部評價主體，以及以外部專業(yè)評價機構、社會公眾及權威專家構成為主的外部評價主體。
五、結論
將績效考核融入零基預算的編制、執(zhí)行、控制與考評整個過程，可以有效彌補單純的零基預算實施中的不足，選擇最優(yōu)項目提高其目標性，降低行政與項目成本，提高財政資金的使用效率，使得整個預算步驟的可操作性大大增加，大大減少危害社會效益的政績工程、半拉子工程等，逐步建立政府預算制度健康良好的績效環(huán)境，因此，績效導向的零基預算將是政府預算制度改革的重要方向。
