村?民
??1996年水利部與世界銀行磋商將《中國(guó)水利財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)改革研究》列入世行支持的需要研究的課題之一，后得以正式列項(xiàng)。該課題組將課題研究的方向選為：“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)體制改革?！闭n題組作出廠兩年多的努力。在水利部經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)司的主持下，該課題已通過專家鑒定。筆者有幸被聘為該課題的國(guó)內(nèi)咨詢專家和鑒定專家，得以了解課題全貌。筆者以為這一課題極具實(shí)用價(jià)值，現(xiàn)結(jié)合該課題研究成果的部分內(nèi)容，談幾點(diǎn)個(gè)人的看法。
??一、研究水利財(cái)務(wù)改革首先應(yīng)著重研究水利事業(yè)單位的財(cái)務(wù)改革
?在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，水利財(cái)務(wù)改革需要研究的問題很多，需要改革的面很廣，我們必須理清思路抓住重點(diǎn)來研究。筆者以為水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)應(yīng)該是我們水利財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)、水利財(cái)務(wù)理論工作者和水利財(cái)會(huì)工作者研究的重點(diǎn)，理由是：其一，從水利單位的數(shù)量來說，水利事業(yè)單位比水利行政、企業(yè)單位要多得多。全國(guó)(參加清產(chǎn)核資的)水利單位中水利事業(yè)單位占83.9%，在事業(yè)單位中水管單位占事業(yè)單位總數(shù)的40.8%。其二，從水利資產(chǎn)(指1994年清產(chǎn)核資數(shù))占有量來說，水利事業(yè)單位占了大頭，占總資產(chǎn)的81.6％，在事業(yè)單位中水管單位擁有的資產(chǎn)又占事業(yè)單位資產(chǎn)的80.1％。其三，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)水利事業(yè)單位長(zhǎng)期實(shí)行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“收支兩條線”的財(cái)務(wù)管理運(yùn)行體制，行政、事業(yè)個(gè)分，國(guó)家增加一個(gè)事業(yè)單位就增加一份財(cái)政負(fù)擔(dān)，建一個(gè)工程就背一個(gè)包袱。1980年國(guó)家發(fā)現(xiàn)這樣下去將不堪重負(fù)，采取了“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制，將部分事業(yè)單位從行政的包袱中甩了出去。但是，這些事業(yè)單位不是仍然斷不了奶就是行業(yè)貧困，工程老化，難以為繼。1996年中央一級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革實(shí)行公務(wù)員制度，中央一級(jí)將行政、事業(yè)作了徹底分開，隨著改革的逐級(jí)推進(jìn)，省、市、縣等各級(jí)勢(shì)必都會(huì)把事業(yè)單位從行政單位中剝離出去，使行政單位規(guī)范地按國(guó)家規(guī)定的管理體制運(yùn)行。這樣被擠出行政單位的事業(yè)單位又進(jìn)入了需要深化研究和改革的行列。其四，70年代初期水利事業(yè)單位在“安全、效益、綜合經(jīng)營(yíng)”的口號(hào)下，大搞綜合經(jīng)營(yíng)，80年代在“兩大支柱，一把鑰匙”、90年代在“行業(yè)脫貧、職工致富”的號(hào)召下，事業(yè)單位為了脫貧致富，辦了不少實(shí)體性的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。特別是《水利產(chǎn)業(yè)政策》將水管單位的水利工程供水納入經(jīng)營(yíng)性范疇，水費(fèi)已逐步向水價(jià)過渡。對(duì)其他事業(yè)單位也先后出臺(tái)了一些收費(fèi)政策，從公益行為部分地轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)行為，使一些事業(yè)單位自身經(jīng)濟(jì)有了明顯的改善。但這又使事業(yè)單位普遍成了事、企不分的混合型單位，這樣往往產(chǎn)權(quán)不明晰，事權(quán)難分清，公益、非公益混淆，經(jīng)營(yíng)、非經(jīng)營(yíng)錯(cuò)位，財(cái)務(wù)管理困難，會(huì)計(jì)核算復(fù)雜，現(xiàn)行財(cái)會(huì)制度已明顯難以適應(yīng)。其五，水利事業(yè)單位專業(yè)性強(qiáng)、類型多。各個(gè)事業(yè)單位規(guī)模懸殊不一，大的幾萬人，小的幾個(gè)人，服務(wù)性質(zhì)各不相同，有純公益的，有以公益為主兼有部分有償服務(wù)的，有純經(jīng)營(yíng)的，也有以經(jīng)營(yíng)為主兼有公益性服務(wù)的等等。這些事業(yè)單位執(zhí)行的財(cái)務(wù)制度各異，財(cái)務(wù)管理體制、運(yùn)行方式不同，各自的自身直接經(jīng)濟(jì)效益懸殊同樣很大，現(xiàn)行的水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理運(yùn)行體制巳很難規(guī)范這種多類型群體的財(cái)務(wù)行為。綜上所述，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制向縱深發(fā)展的形勢(shì)下，水利財(cái)務(wù)改革首當(dāng)其沖、重點(diǎn)需要研究和實(shí)施的是水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)改革。
?二、當(dāng)前水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)存在的主要問題
??1.現(xiàn)行以塊為主的財(cái)會(huì)管理體制與水資源流域共享的白然屬性不吻合，造成水利事業(yè)單位事權(quán)、財(cái)權(quán)以及財(cái)務(wù)管理相對(duì)脫節(jié)。
?2.水利工程功能的綜合性和水利事業(yè)單位管理類型的多重性派生了水利投資的多元性和財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜性。
??3.客觀存在著水利事業(yè)單位投入回報(bào)機(jī)制不健全和財(cái)會(huì)處理方法不合理，造成了對(duì)水利投資除國(guó)家投入以外的排他性和水利事業(yè)單位資產(chǎn)的普遍虧蝕。
??4.社會(huì)對(duì)水資源的資源性資產(chǎn)屬性、水利工程供水和水服務(wù)的商品屬性以及水利經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中又內(nèi)含一定比例公益成分的認(rèn)識(shí)程度不一致，造成目前資源性收費(fèi)、公益耗費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼、補(bǔ)償性事業(yè)收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性銷售在財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算上尚不夠規(guī)范。
??5.水利事業(yè)單位虧蝕的普遍性和水利事業(yè)單位任務(wù)各異，屬多類型的群體，造成了這些單位成本核算的復(fù)雜性及普遍的不重視。
??6.長(zhǎng)期以來水利部門重建輕管的積習(xí)和客觀上的行業(yè)貧困，造成水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，高素質(zhì)財(cái)會(huì)人員短缺，導(dǎo)致水利事業(yè)單位財(cái)會(huì)工作總體水平偏低，不能適應(yīng)國(guó)家飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)改革和財(cái)務(wù)改革的大形勢(shì)。
?三、水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)改革的目標(biāo)和原則
?水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)改革的目標(biāo)主要是通過改革現(xiàn)行水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理運(yùn)行體制，使之能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的需求。
??水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)改革應(yīng)遵循以下原則：
?1.分類規(guī)范管理的原則
??即應(yīng)將目前按工作性質(zhì)分成10多類的水利事業(yè)單位，根據(jù)財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算的需要和改革的趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)分類，將每個(gè)單位納入一個(gè)管理和核算體系中去，再分類制定具體的財(cái)務(wù)管理運(yùn)行法則和會(huì)計(jì)核算辦法。主要構(gòu)想為：
??第一類，行政性事業(yè)單位。這類單位包括防汛專職機(jī)構(gòu)——各級(jí)的防汛辦公室和七大流域機(jī)構(gòu)等。從其性質(zhì)上看，是地道的行政管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)改革時(shí)，應(yīng)從事業(yè)單位推進(jìn)到行政單位行列。機(jī)構(gòu)改革后應(yīng)將其財(cái)務(wù)管理體制納入行政單位財(cái)務(wù)管理。
??第二類，社會(huì)性事業(yè)單位。指各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、研究會(huì)等社團(tuán)組織，應(yīng)果斷地從水利事業(yè)單位中分離出去，不再由國(guó)家財(cái)政支持，改為由其面向市場(chǎng)、提供服務(wù)、收取費(fèi)用或由社會(huì)對(duì)其進(jìn)行支持的事業(yè)性質(zhì)的單位。
??第三類。企業(yè)性事業(yè)單位。這類單位含勘測(cè)設(shè)計(jì)、新聞出版、醫(yī)院、療養(yǎng)院和純經(jīng)營(yíng)型的水管單位(如城市供水)等能夠自欠自支、自負(fù)盈虧的單位，應(yīng)改為企業(yè)，面向市場(chǎng)。如目前尚有一定困難的可實(shí)行企業(yè)化管理，逐步走向市場(chǎng)。
??第四類，政府興辦的事業(yè)單位。即不屬上述三類的單位，如基礎(chǔ)科研、基礎(chǔ)教育等明確作為公益事業(yè)服務(wù)性質(zhì)的單位，由政府興辦，其經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政事業(yè)撥款來支撐。
??第五類，混合型和以公益為主的水管單位。這是水利事業(yè)單位的主體，應(yīng)單獨(dú)執(zhí)行水管單位財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度。
??2.事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則
??主要是通過零基預(yù)算的手段理清各單位的職責(zé)和財(cái)權(quán)，實(shí)行該中央辦的事中央拿錢、中央管理；該地方辦的事地方拿錢、地方管理；有屬經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的收支按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則運(yùn)行管理。
??3.“一制兩法”的原則
??水利事業(yè)單位中水管單位的資產(chǎn)占據(jù)大頭，而水管單位中純公益性全部靠國(guó)家事業(yè)經(jīng)費(fèi)支撐的單位比例極小，絕大部分水管單位是公益、經(jīng)營(yíng)兼而有之的混合型單位，這些單位既承擔(dān)著必須得到事業(yè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?shù)姆篮榕艥橙蝿?wù)，又肩負(fù)著利用水土資源對(duì)社會(huì)供水、發(fā)電、航運(yùn)以及其他如水庫養(yǎng)魚、旅游等開發(fā)性的可以為投資者謀求利潤(rùn)的任務(wù)。水管單位公益行為和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目依托的主體又均為水利工程。而各單位承擔(dān)的公益性任務(wù)和開展的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，其資金運(yùn)行的軌跡和資金運(yùn)用的比重又各自不同，對(duì)每個(gè)單位來說，這一比重又往往因?yàn)樽匀粸?zāi)害的發(fā)生，水情和工情的變化在不斷地變化，為此水管單位對(duì)有一個(gè)能兼容事業(yè)性質(zhì)經(jīng)費(fèi)管理、核算和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)資金管理、核算兩種方法的完善的制度十分迫切。1984年財(cái)政部、水利部就制定了以企業(yè)財(cái)會(huì)制度為基礎(chǔ)的事業(yè)性質(zhì)的水管單位財(cái)會(huì)制度，形成了“一制兩法”的雛形。1994年參照企業(yè)“兩則”對(duì)該制度又作了修改，更趨兼容性。財(cái)政部新頒發(fā)的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》中也規(guī)定了“有些事業(yè)單位或事業(yè)單位特定項(xiàng)目可以執(zhí)行《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和同行業(yè)或者相近行業(yè)財(cái)務(wù)制度”，說明其他事業(yè)財(cái)會(huì)制度也已向“一制兩法”靠攏。
??由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)水管單位經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范運(yùn)作的要求更高。另一方面由于水情、工情的變化，自然災(zāi)害的頻發(fā)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)又在不斷要求水利工程逐步提高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)水管單位事業(yè)性投放力度在不斷加大，對(duì)其事業(yè)經(jīng)費(fèi)的管理要求也更加嚴(yán)格。為此，社會(huì)和水管單位希望有一個(gè)更加完善、更加適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況的兼顧公益服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的更加規(guī)范的水管單位財(cái)會(huì)制度。特別是要在現(xiàn)行以企業(yè)財(cái)會(huì)制度為模型設(shè)計(jì)的水管單位財(cái)會(huì)制度中充實(shí)一些能規(guī)范事業(yè)性質(zhì)經(jīng)費(fèi)的完整的管理和核算規(guī)則，采用“一制兩法”的方法去科學(xué)、合理、規(guī)范地處理現(xiàn)實(shí)中不可回避的一些問題。
??四、面向市場(chǎng)、注重效益
?社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，為水利事業(yè)單位面向社會(huì)開展服務(wù)進(jìn)入市場(chǎng)、加快發(fā)展提供了機(jī)遇，因此水利事業(yè)單位應(yīng)十分注重效益。對(duì)水利事業(yè)單位來說，注重效益有兩個(gè)側(cè)面，一是以努力增加單位本身直接經(jīng)濟(jì)收益為準(zhǔn)則，二是要注重公益性服務(wù)產(chǎn)生的社會(huì)效益。例如就水管單位而言，就必須十分注重減災(zāi)效益，這就需要這些單位強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理和嚴(yán)格成本核算，在致力于自身直接經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，還要現(xiàn)實(shí)地做到在公益性耗費(fèi)得不到全額補(bǔ)償?shù)那闆r下，能以真實(shí)完整的水利資產(chǎn)耗費(fèi)程度的信息提供給指揮決策機(jī)構(gòu)，以便及時(shí)采取措施提高這些已經(jīng)老化了的工程的抗災(zāi)能力，做到有備無患，力求減少災(zāi)害性損失。
??五、水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)改革的主要任務(wù)
??1.改革現(xiàn)行水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體制，按不同類型執(zhí)行不同的財(cái)會(huì)制度，建立新的水利財(cái)務(wù)分類管理新機(jī)制。
??2.按“一制兩法”的原則，盡快修訂水管單位財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度，使其成為具有兼容公益服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、核算的能完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水管單位需求的極具水利行業(yè)特征的新制度。其修訂的主要內(nèi)容為：
??(1）面對(duì)現(xiàn)實(shí)，在公益性服務(wù)耗費(fèi)補(bǔ)償不可能一步金額到位的客觀情況下，應(yīng)制訂對(duì)公益性服務(wù)耗費(fèi)補(bǔ)償、虧蝕的管理和核算方法。
??(2)隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，水利工程投資結(jié)構(gòu)也明顯起了變化，必須正確地對(duì)待農(nóng)民用積累工投向水利工程形成的農(nóng)民投勞折資(和以資代勞)資本金的核算體系，并注重恢復(fù)和尊重1994年3月30日以前農(nóng)民投勞資本金的權(quán)益。
??(3)增加有關(guān)“清算”的管理和核算內(nèi)容，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水管單位經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和項(xiàng)目出現(xiàn)資產(chǎn)重組或單位撤并等相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和賬務(wù)處置。
?(4)按照財(cái)政部頒發(fā)的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定的財(cái)務(wù)管理形式結(jié)合水管單位的特點(diǎn)，修訂水管單位財(cái)務(wù)管理制度的條款，借鑒西方非贏利組織的會(huì)計(jì)制度，力求使水管單位會(huì)計(jì)制度更靈活一點(diǎn)。
??(5)隨著國(guó)家投資體制的改革，水管單位應(yīng)接受其影響，補(bǔ)充股份制和股份合作制的管理和相關(guān)規(guī)定，以利更規(guī)范運(yùn)作“三多”的水利投資。
??(6)適應(yīng)水利投資多元化和社會(huì)對(duì)公益支出監(jiān)督意識(shí)增強(qiáng)的趨勢(shì)，修改水管單位會(huì)計(jì)報(bào)表使之更簡(jiǎn)化，使之具備能接近西方會(huì)計(jì)報(bào)表中滿足公眾需要的信息。
??3.適應(yīng)水利建設(shè)管理體制改革，強(qiáng)化業(yè)主負(fù)責(zé)制。要在水管單位財(cái)會(huì)制度中強(qiáng)調(diào)、豐富和充實(shí)基本建設(shè)的資金管理和核算方法，使水管單位能以真正的業(yè)主的身份取代現(xiàn)行無明顯產(chǎn)權(quán)代表性質(zhì)的各級(jí)和各類水利工程建設(shè)指揮部或其他臨時(shí)建設(shè)機(jī)構(gòu)。
?4.要把產(chǎn)權(quán)管理提到水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要位置上來。其中特別是要把《水利國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理(暫行)辦法》中已明文規(guī)定，水利行業(yè)特有的水利資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)依法認(rèn)真的管理起來。
? 5.要盡快在水利事業(yè)單位建立“項(xiàng)目成本+責(zé)任成本+考核指標(biāo)”的成本核算體系，在水利事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部成本核算。
??6.強(qiáng)化水利事業(yè)單位的預(yù)算管理，要結(jié)合研究國(guó)家正在推進(jìn)實(shí)施的公共財(cái)政部門預(yù)算、住房、醫(yī)院、社會(huì)保險(xiǎn)等新的改革措施，推進(jìn)零基預(yù)算的預(yù)算管理方法。
?7.水利事業(yè)單位要嚴(yán)格區(qū)分預(yù)算內(nèi)外資金和經(jīng)營(yíng)性資金的管理方法，改革兩類資金的使用方法，使這兩類資金的使用更合理、更科學(xué)。
??8.水利事業(yè)單位財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)要實(shí)行權(quán)力分解、互相制約的機(jī)制，要吸收西方優(yōu)秀的“會(huì)計(jì)委派制”和“聯(lián)簽制”等制度，在我國(guó)水利事業(yè)單位實(shí)行總會(huì)計(jì)師和下管一級(jí)或會(huì)計(jì)委派制，實(shí)行會(huì)計(jì)輪崗制。
??9.建立適應(yīng)時(shí)代需求的水利系統(tǒng)財(cái)會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)。
??10.沒有條件或沒有必要獨(dú)立設(shè)置財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)的水利事業(yè)單位，其財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)可交由有資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所或財(cái)會(huì)咨詢服務(wù)公司等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代管。
(作者單位：江蘇省泰州市水利局)
責(zé)任編輯韓梅榮
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依法搞好平原區(qū)水土保持工作
張亞文
??長(zhǎng)期以來，人們認(rèn)為只有山地丘陵區(qū)才有水土流失。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展．平原區(qū)土地也面臨著越來越嚴(yán)峻的水土流失問題，如人們修路、燒磚瓦毀田取土、濫占耕地等。這些不合理的人為活動(dòng)，其惡果是不僅減少耕地面積，使地力衰退，而且破壞原有的地貌和植被，降低了地面保持水土的能力，甚至造成水土流失，從而危害水利設(shè)施，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。筆者認(rèn)為要搞好平原區(qū)水土保持應(yīng)做好三個(gè)方面的工作。
?一、依法做好水土保持預(yù)防監(jiān)督管理工作
??提高全民的水保意識(shí)，建立和完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)、配備一定數(shù)量的具有一定政策水平和業(yè)務(wù)能力的水土保持監(jiān)察員。對(duì)水土流失輕、植被較好的地區(qū)要加強(qiáng)管護(hù)，加大投入力度，提高其蓄水保土和生態(tài)防護(hù)功能；對(duì)工礦、交通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等開發(fā)建設(shè)單位或個(gè)人，通過嚴(yán)格審批、定期檢查、及時(shí)查處、把好驗(yàn)收關(guān)等加強(qiáng)監(jiān)督管理；對(duì)已發(fā)生水土流失的，除限期治理外、還要依法進(jìn)行處罰。
??二、采取水土保持農(nóng)業(yè)技術(shù)措施，搞好農(nóng)耕地的水土保持工作
?利用不同作物根系入土深淺不同，采取輪作、糧豆間作、中耕作物與密播作物輪作、水旱輪作等達(dá)到均衡。利用土壤養(yǎng)分、改善土壤結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)土壤抗蝕力，做到既用地又養(yǎng)地，培肥地力。采取深耕改土、適時(shí)中耕、耙耱等合理耕作措施，有利于疏松土壤，提高土壤蓄水性能，改善土壤通氣性，提高地力。通過合理灌排還可以改善土壤水分狀況，調(diào)節(jié)水氣關(guān)系。節(jié)水灌溉還能減少水、土和有機(jī)質(zhì)的損失，防止水蝕，保持地力。
?三、搞好技術(shù)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)
?搞好平原區(qū)水土保持工作要有計(jì)劃、有重點(diǎn)地對(duì)平原區(qū)植被(包括農(nóng)作物)面積消長(zhǎng)、土壤肥力變化、水保能力增減、綜合效益大小等進(jìn)行技術(shù)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，為水保監(jiān)測(cè)管理提供科學(xué)依據(jù)。
(作者單位：遼寧省水利學(xué)校)
