財政轉(zhuǎn)移支付制度作為一種制度安排其目的是調(diào)整中央政府和地方政府縱向不平衡及各級地方政府間橫向差異，還包括促進財政均等化。就當(dāng)前的財政轉(zhuǎn)移支付情況來看，一定程度上發(fā)揮了轉(zhuǎn)移支付自身的功能，促進了各地方的經(jīng)濟社會發(fā)展。但是，現(xiàn)實存在的問題也不容忽視，而且，這些問題的存在嚴重制約了財政職能的發(fā)揮。2010年，我國的財政收入已達8.3萬億人民幣，可以說國庫資金是比較富裕的，那么如何科學(xué)合理地應(yīng)用好人民的財富是每個財政學(xué)者應(yīng)該認真研究的重大課題。溫總理多次強調(diào)，讓人民群眾共享改革開放的成果，那么財政作為分配手段負有義不容辭的責(zé)任。
客觀地講，我國完整意義上的轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制基礎(chǔ)上建立的，其內(nèi)容包括一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。
筆者就當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付在實際運行過程中存在的問題做一剖析，在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的理論框架。
一、政府間事權(quán)與財權(quán)界定不清，事權(quán)與財力不相匹配
合理劃分各級政府的財權(quán)與事權(quán)，科學(xué)配套與事權(quán)相適應(yīng)的財力是政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度順利運行的基礎(chǔ)。所謂事權(quán)是指政府所應(yīng)承擔(dān)的所管轄范圍內(nèi)事務(wù)的權(quán)利。財權(quán)是指政府所擁有的財產(chǎn)支配和控制的權(quán)利。財力是指政府在財權(quán)范圍內(nèi)可支配資金的能力。1994年分稅制財政體制改革，對中央和各省之間的財權(quán)劃分相對來說比較明確，但對事權(quán)及省以下的財權(quán)事權(quán)沒有清楚的界定。這就導(dǎo)致在實際具體的事務(wù)中，中央和地方、地方各級政府之間經(jīng)常存在事權(quán)不清，發(fā)生缺位越位現(xiàn)象。就基礎(chǔ)教育來說，本應(yīng)由中央政府來負責(zé)，但現(xiàn)實卻是由各地方政府承擔(dān)了支出，而且，中央也沒有配套的財力予以支持，這無疑給財力本就十分有限的地方政府雪上加霜。對于高等教育而言，中央政府卻過多地承擔(dān)了責(zé)任。
二、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，測算不科學(xué)
結(jié)構(gòu)方面的問題，一是轉(zhuǎn)移支付仍以稅收返還為主要，而用于均等化財力性轉(zhuǎn)移支付尤其是其中的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模很小。二是專項轉(zhuǎn)移支付比重過高。中央財政2005年對5省(區(qū))的轉(zhuǎn)移支付總額為2094.21億元(其中專項轉(zhuǎn)移支付824.49億元)，是1994年的5.8倍，專項轉(zhuǎn)移支付高達39.37%。①
稅收返還的計算公式?jīng)]有發(fā)生變動，還是依照1994年分稅制改革所確定的“存量不動，增量調(diào)整”的原則，并在此基礎(chǔ)上采取“基數(shù)法”計算財政轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額。這種測算辦法不僅不能解決地區(qū)財力分配不均的歷史欠賬問題，而且一定程度上助長了這種差距，照顧了地方既得利益者。
轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的失調(diào)、測算的不科學(xué)嚴重扭曲了財政分配手段所欲達到的劫富濟貧、抽肥補瘦的初衷，違背了財政分配職能的公平原則。
三、專項轉(zhuǎn)移支付的問題
首先，其存在的問題可概括為多、散、亂三個方面。
多指的是其種類繁多，規(guī)模過大。《2006年中央預(yù)算執(zhí)行情況審計報告》顯示，目前部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投向較為分散，據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政補助5省(區(qū))的190項專項轉(zhuǎn)移支付中，有53項存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金56.66億元；按項目分配的有92項，涉及資金299.22億元，具體分配到30818個項目單位。其中10萬元以下的項目9415個，平均每個項目僅3.4萬元。②
散指的是資金分散，政出多門。目前我國財政、民政、教育、衛(wèi)生、文化等多部門均享有專項資金的撥付權(quán)，沒有專門的機構(gòu)對財政專項轉(zhuǎn)移支付進行統(tǒng)一安排和管理，導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付政出多門沒有統(tǒng)一的標(biāo)準。這種做法猶如盲人瞎馬，政策的制定缺乏科學(xué)性，給實踐帶來盲區(qū)。好多專項轉(zhuǎn)移支付還要求地方有配套的財政資金，無形中使得轉(zhuǎn)移支付錯位。
亂指的是其管理混亂，實際操作不透明。由于專項轉(zhuǎn)移支付是多頭管理，審批和分配過程的不透明，導(dǎo)致管理監(jiān)督難以到位，資金下?lián)芎笥秩狈τ行У馗櫛O(jiān)督，致使相當(dāng)大比例的專項轉(zhuǎn)移支付資金下?lián)芎缶瓦M入失控狀態(tài)。
其次，專項轉(zhuǎn)移支付還存在越位的問題。實際運行過程中，有相當(dāng)一部分專項轉(zhuǎn)移支付資金投入到了本該由市場來承擔(dān)的事項，最終導(dǎo)致財政資金過多承擔(dān)了市場的責(zé)任。2010年為防止金融危機造成經(jīng)濟下滑，政府出臺了一系列刺激經(jīng)濟增長的措施，短期內(nèi)雖然給經(jīng)濟的增長注入了動力，但其中有相當(dāng)一部分財政資金投入到了競爭領(lǐng)域。
四、轉(zhuǎn)移支付的法律體系不完善
毫不夸張地說，我國財政轉(zhuǎn)移支付法律體系嚴重滯后。目前，我國尚沒有涉及政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法律，根本上影響了轉(zhuǎn)移支付的可操作性和權(quán)威性。在《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》中，有關(guān)財政體制改革中提到“盡快制定轉(zhuǎn)移支付管理條例”，這說明轉(zhuǎn)移支付方面的法律建設(shè)尚未破冰。③其次，相關(guān)法律建設(shè)比較滯后。再次，對財政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，致使實際中很多違規(guī)操作沒有得到應(yīng)有的懲罰，使轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性受到影響。
五、構(gòu)建適合我國國情的財政轉(zhuǎn)移支付框架
1.科學(xué)定位財政轉(zhuǎn)移支付的功能。轉(zhuǎn)移支付作為財政政策的一種手段，歸屬于分配范疇。這就要求其分配應(yīng)遵循公平原則，應(yīng)該起到劫富濟貧的功效。轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該回歸理性，在財政職能范圍內(nèi)充分發(fā)揮其作用，否則，超出了此范圍將會出現(xiàn)越位現(xiàn)象，在此范圍內(nèi)不作為，將會出現(xiàn)缺位現(xiàn)象。
2.規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高財政轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性。增加一般性轉(zhuǎn)移支付，尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付。因為一般性轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責(zé)任的不對稱問題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。④一般性轉(zhuǎn)移支付的增加，才能使轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮自身的功能。
科學(xué)測算轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量，逐步過渡用“因素法”來測算。當(dāng)然，改用因素法來測算不是朝夕之事，要結(jié)合我國具體的實際情況，逐步加以完善。盡管計算一般轉(zhuǎn)移支付分配公式也包括財政收入和支出兩方面的估算，但在計算支出時，主要的依據(jù)是標(biāo)準財政供養(yǎng)人數(shù)。足見，現(xiàn)行的分配公式中，吃飯財政的意味依然濃厚?？梢越梃b國外先進經(jīng)驗，逐步推進，逐漸嘗試從合理的財政收入估算、本源性的財政支出估算的角度出發(fā)完善公式化的因素法。
3.歸并、清理、壓縮專項轉(zhuǎn)移支付。首先，將中央現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類等四種類別，并分別處理。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設(shè)立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進行歸并的項目予以整合；對每年數(shù)額固定，且分配到各省數(shù)額固定的項目，調(diào)整列入財力性轉(zhuǎn)移支付；對符合新形勢需要的項目繼續(xù)予以保留。
其次，提高專項轉(zhuǎn)移支付管理的透明度。每一項專項轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據(jù)、有操作規(guī)程，堅持公開、公正、透明、效率的原則。
再次，專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)根據(jù)具體事權(quán)的范圍來科學(xué)確定是否應(yīng)有地方配套資金，取消一刀切的模式―所有專項資金都有地方配套資金。對屬于中央事權(quán)的項目，由中央財政全額負擔(dān)；對屬于中央與地方共同事權(quán)的項目，分別研究確定配套政策，區(qū)別不同地區(qū)具體情況制定不同的配套政策；對屬于地方事權(quán)的項目，為了鼓勵地方推進工作，可采取按地方實績予以獎勵或適當(dāng)補助的辦法。⑤
4.完善轉(zhuǎn)移支付的法律體系。通過立法科學(xué)劃分中央和地方的財權(quán)事權(quán)，使各級政府在行事權(quán)時有一個明確的事情界限，然后根據(jù)事權(quán)的范圍對財政轉(zhuǎn)移支付做出明確規(guī)定，使其權(quán)威性和操作性得到法律的保證。目前，我國轉(zhuǎn)移支付的法律體系比較薄弱，相關(guān)方面的法律亦不完善。應(yīng)加快制定和完善《轉(zhuǎn)移支付法》、《預(yù)算法》，使轉(zhuǎn)移支付有法可依，有法可遵。
5.建立健全財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督評價體系。科學(xué)公正的轉(zhuǎn)移支付評價體系對于轉(zhuǎn)移支付政策的落實至關(guān)重要。一項制度的完整與科學(xué)，不僅要有事前的決策，事中的監(jiān)督，也要有事后的評價，每一個環(huán)節(jié)都相互聯(lián)系。筆者認為人大、審計、財政部門與撥款委員會應(yīng)當(dāng)相互配合、合理分工，對專項資金的使用效益進行考核，予以監(jiān)督，確保資金使用到位。
