一、我國(guó)公辦高校負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及面臨的風(fēng)險(xiǎn)
（一）我國(guó)公辦高校債務(wù)規(guī)模現(xiàn)狀
據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2006年:中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》顯示,2005年以前,我國(guó)公辦高校向銀行貸款總額達(dá)1500億～2000億元,幾乎所有的高校都有貸款，平均債務(wù)每所學(xué)校1億元以上；《2007年中國(guó)教育藍(lán)皮書》披露：截止到2006年底,全國(guó)高校貸款規(guī)模已達(dá)4500億～5000億元；而2007年7月全國(guó)政協(xié)公布的一份調(diào)查報(bào)告則顯示,全國(guó)高校貸款總額約2500億,仍有規(guī)模不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。貸款總額的不斷累積,使很多高校的資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)50%以上,負(fù)債收入比多達(dá)150%～190%。雖然，不同部門或研究機(jī)構(gòu)對(duì)于高校債務(wù)的估額有所不同，但我國(guó)高校已經(jīng)形成的巨額債務(wù)不容忽視。
（二）公辦高校負(fù)債經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)
1.影響社會(huì)安定的風(fēng)險(xiǎn)。公辦高校巨額債務(wù)導(dǎo)致了學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行困難，使得學(xué)校不能按期支付基建與維修工程款項(xiàng)。有些公辦高校已經(jīng)發(fā)生投資商及基建民工圍堵學(xué)校大門、禁止學(xué)生入住公寓的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到了學(xué)校的正常教學(xué)秩序。在國(guó)家對(duì)于高校債務(wù)尤其是地方公辦高校債務(wù)沒有出臺(tái)有效化解辦法的情況下，投資商上訪或集體到政府請(qǐng)?jiān)傅男袨橐矔r(shí)有發(fā)生，這已影響到學(xué)校及社會(huì)的安定及正常運(yùn)行。
2.導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)不可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。一方面由于財(cái)政撥款數(shù)額不足，加之學(xué)生欠費(fèi)現(xiàn)象，高校經(jīng)費(fèi)緊張；另一方面學(xué)校各項(xiàng)支出日趨增加，教育成本上升。各高校既要維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證教學(xué)、科研等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)開支需要，又要有發(fā)展，財(cái)務(wù)支出壓力巨大。在此情況下，高校債務(wù)問題將會(huì)嚴(yán)重影響學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。
3.沖擊高校人才培養(yǎng)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)。高校巨額債務(wù)形成的利息負(fù)擔(dān)和還款壓力引致學(xué)校運(yùn)行經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，這影響到了高校硬件設(shè)施的改善與教師待遇的提高，對(duì)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定與教學(xué)科研活動(dòng)的開展造成極大的負(fù)面影響。一是由于經(jīng)費(fèi)不足，學(xué)校壓縮了學(xué)生經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)，教育質(zhì)量大大降低。二是有的學(xué)校長(zhǎng)期拖欠教師工資，使得教師工作積極性削弱，也影響了學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性。在這種不良環(huán)境影響下勢(shì)必導(dǎo)致學(xué)科的衰退以及人才培養(yǎng)質(zhì)量的降低，進(jìn)而沖擊畢業(yè)生就業(yè)。
二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型與公辦高校債務(wù)
（一）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型
世界銀行的高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi通過建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型來分析政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。他認(rèn)為：“政府面臨著四種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，每一種風(fēng)險(xiǎn)從廣義上都可以定義為負(fù)債。每種負(fù)債均具有以下四個(gè)特征中的兩個(gè)：顯性的、隱性的、直接的、或有的，把這四個(gè)特征兩兩組合，可以劃分為直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債四種類型?！备鶕?jù)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣：“直接顯性負(fù)債是指在任何情況下都會(huì)發(fā)生的政府法定或是合同規(guī)定的責(zé)任，當(dāng)債務(wù)到期時(shí)，政府具有法律上的清償義務(wù)。直接隱性負(fù)債指的是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不依附于其他事件而必然發(fā)生的、后果可以預(yù)見的、任何情況下都存在的負(fù)債，但并非基于法律或合同關(guān)系的政府責(zé)任，而是基于公眾和利益集團(tuán)壓力的政府道義責(zé)任?；蛴酗@性負(fù)債是指在某一特定事件發(fā)生的條件下政府應(yīng)當(dāng)履行的法定責(zé)任，最常見的或有顯性負(fù)債就是以法律合同為基礎(chǔ)的政府擔(dān)保項(xiàng)目。一旦被擔(dān)保人無法償還債務(wù)，政府就負(fù)有代償?shù)牧x務(wù)。或有隱性負(fù)債是在特定的情況下政府承擔(dān)的非法定的責(zé)任或義務(wù)，它常常是由于政府行為導(dǎo)致的連帶性債務(wù)，可能發(fā)生,也可能不發(fā)生。政府只是在市場(chǎng)失靈、迫于來自公眾和利益集團(tuán)的壓力，或者不這樣做的機(jī)會(huì)成本過高的情況下才會(huì)承擔(dān)這些負(fù)債。”
（二）高校債務(wù)屬于“政府或有隱性負(fù)債”
高校債務(wù)雖然表現(xiàn)為學(xué)校的直接負(fù)債,但其實(shí)質(zhì)是公共債務(wù)的一種形式。公共債務(wù)是以政府債務(wù)為核心，所有與政府相關(guān)聯(lián)的單位、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體乃至企業(yè)所舉借的債務(wù)與欠款都屬于公共債務(wù)。作為公共事業(yè)單位重要組成部分的公立學(xué)校，就組織性質(zhì)而言毫無疑問屬于公共部門。而在銀行與公辦學(xué)校的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，學(xué)校屬于債務(wù)人,由于債務(wù)人是公共部門的性質(zhì),學(xué)校貸款形成的債務(wù)自然就屬于公共債務(wù)。
公立學(xué)校貸款屬于公共債務(wù)里的政府或有隱性負(fù)債，當(dāng)學(xué)校無法償還貸款時(shí)，學(xué)校與政府之間雖然沒有法律文本約定政府必須替高校清償債務(wù)，但公立普通高校的特殊作用和身份，使得國(guó)家出于道義上的責(zé)任必須擔(dān)負(fù)起債務(wù)最終支付的責(zé)任。一旦學(xué)校無法向銀行償還貸款本息，政府對(duì)學(xué)校貸款負(fù)有最終的償付義務(wù)。
三、我國(guó)公辦高校債務(wù)性質(zhì)
（一）我國(guó)公辦高校性質(zhì)
1.高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，將產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。其中公共產(chǎn)品因其具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，由市場(chǎng)提供不經(jīng)濟(jì)，只能由政府來提供。高等教育由于其特殊性和非盈利性屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其主要也應(yīng)由政府來提供。弗里德曼說過，提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能之一，是政府應(yīng)該做的也可以做得到的。政府是提供高等教育這個(gè)準(zhǔn)公共品的“第一責(zé)任人”。不管政府是否愿意，它都必須履行這一基本職能，否則政府就是失職，就是“缺位”。
2.我國(guó)公辦高校擔(dān)負(fù)培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)人才培養(yǎng)的重任。21世紀(jì)是中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要戰(zhàn)略機(jī)遇時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，需要大量的高素質(zhì)人才來完成這一歷史使命。高校在造就數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者、數(shù)以千萬計(jì)的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才重任方面責(zé)任重大。作為我國(guó)高校主體的公辦高校，責(zé)任尤為突出。
（二）我國(guó)公辦高校辦學(xué)主體
1.各級(jí)政府是公辦高校的實(shí)際辦學(xué)主體。首先，雖然《中華人民共和國(guó)高等教育法》明確了公辦高校的法人資格,但公辦高校在資產(chǎn)的處置權(quán)、辦學(xué)自主權(quán)、組織收入、籌集經(jīng)費(fèi)等很多方面自主權(quán)受限，控制權(quán)仍掌握在主管部門和各級(jí)政府機(jī)構(gòu)手中，高校法人地位沒有真正落實(shí)。其次，本次高校大規(guī)模貸款，政府實(shí)際上是最主要的推動(dòng)者。國(guó)家出于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的需要，開始高等教育大擴(kuò)招。但隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，政府并沒有對(duì)高等教育的財(cái)政投入同比增加。為此，政府作為最重要的推動(dòng)者，積極促成了公辦高校與銀行間的合作，幫助公辦高校拿到貸款，并承擔(dān)了隱形擔(dān)保責(zé)任。
2.公辦高校債務(wù)帶來的社會(huì)效應(yīng)的最大受益者是政府。一是在國(guó)家沒有增加投入的情況下,公辦高校利用政策貸款,擴(kuò)大了學(xué)校規(guī)模，形成了大量國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化與增值。雖然公辦高校具有法人資格,但在現(xiàn)行體制下,無論任何方投入高校的資產(chǎn), 最終都將歸國(guó)家所有。二是拉動(dòng)了教育消費(fèi)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。三是實(shí)現(xiàn)了我國(guó)高等教育的大眾化，為社會(huì)儲(chǔ)備了巨大的人力資源。所以，無論從財(cái)產(chǎn)歸屬、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益來看，政府都是高校貸款建設(shè)的最大收益者。
（三）我國(guó)公辦高校債務(wù)的形成原因
1.響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，擴(kuò)大基本建設(shè),適應(yīng)快速擴(kuò)招的新形勢(shì)。在國(guó)家實(shí)施高校擴(kuò)招政策后，高校本?？普猩藬?shù)從1998年的108.4萬人增加到2007年的565.9萬人，增長(zhǎng)了4倍多；高等教育的毛入學(xué)率也從9.8%增加到23%，中國(guó)高等教育實(shí)現(xiàn)了從精英教育到大眾化教育的過渡。但由于財(cái)政資金投入相對(duì)有限，高校日常經(jīng)費(fèi)滿足不了快速發(fā)展帶來的基本建設(shè)需求，迫切需要從銀行等部門融入資金，解決基本建設(shè)資金瓶頸問題，負(fù)債辦學(xué)成為解決資金短缺問題的必然選擇。
2.公辦高校收入單一，國(guó)撥教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度有限，滿足不了擴(kuò)招帶來的急劇膨脹的資金需求。我國(guó)公辦高校經(jīng)費(fèi)來源渠道主要有三條：國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)撥款、學(xué)費(fèi)收入及其他收入。首先看國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)撥款，和國(guó)外相比,我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)及其占GDP的比例很低。世界平均公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為5.1%。而我國(guó)僅占2.5%左右?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010―2020年)》中提出“提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，使之達(dá)到4%?！爆F(xiàn)在的境況是政府投入與4%的目標(biāo)尚有很大差距。其次，作為學(xué)校收入另一重要來源的學(xué)費(fèi)收入由于受辦學(xué)規(guī)模和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的限制不能達(dá)到目標(biāo)。一方面是招生規(guī)模在2008年已達(dá)高峰，生源不再增加；另一方面，我國(guó)高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已接近居民承受能力，增幅有限。除此之外的其他收入，如：事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、校產(chǎn)收入、科研經(jīng)費(fèi)收入等，在許多高校收入中占比很小，作用有限。綜合看來，高校收入只能用于學(xué)校的基本職能，維持學(xué)校經(jīng)常性開支，難以滿足擴(kuò)招帶來的基本建設(shè)資金需求。
四、公辦高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解和防范
從以上的分析可以看出，無論是從公辦高校的性質(zhì)還是公辦高校的辦學(xué)主體，無論是從公辦高校的債務(wù)形成原因還債務(wù)的形成過程，政府都在其中起到了主導(dǎo)性的作用。因此，公辦高校債務(wù)的化解最終還需要政府的積極努力。
（一）強(qiáng)化政府對(duì)高校債務(wù)的監(jiān)管責(zé)任，建立高校負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)
作為高等學(xué)校舉辦者的政府要切實(shí)履行好監(jiān)管責(zé)任，要科學(xué)把握高等教育規(guī)模，防止高校盲目擴(kuò)張。應(yīng)該結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)高等教育的發(fā)展規(guī)模作出一個(gè)科學(xué)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，以指導(dǎo)我國(guó)各級(jí)、各類高校的發(fā)展，避免由于資金緊張形成大量銀行貸款以及生源不足資源閑置的狀況發(fā)生。同時(shí)，也要設(shè)置一個(gè)“高校負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)”，通過預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)立，設(shè)置相關(guān)的量化指標(biāo)，分析、評(píng)價(jià)高校負(fù)債辦學(xué)的資金使用合理程度、財(cái)務(wù)管理水平和真財(cái)力情況，為學(xué)校決策者提供依據(jù)，并對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行中潛在的風(fēng)險(xiǎn)起到預(yù)警、預(yù)報(bào)的作用。
（二）加大政府政策傾斜力度和財(cái)政投入
我國(guó)教育法規(guī)定:國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制,逐步增加對(duì)教育的投入,保證國(guó)家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源。在現(xiàn)有負(fù)債規(guī)模下,完全靠高校自身是無法化解負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的,必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,統(tǒng)籌化解高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010―2020年)》中提出“提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，使之達(dá)到4%?！备骷?jí)政府應(yīng)在這一方針的指導(dǎo)下有計(jì)劃、分階段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，盡快化解高校債務(wù)危機(jī)。
（三）積極幫助公辦高校主動(dòng)尋求債務(wù)化解之道
1.鼓勵(lì)公辦高校多渠道拓寬融資渠道。一是通過“資產(chǎn)置換”開發(fā)學(xué)校土地資源。當(dāng)?shù)卣ㄟ^土地出讓所得更大的比例，來償還公辦高校的巨額債務(wù)。二是將屬于高校法人及個(gè)人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技成果、學(xué)術(shù)積累等“知識(shí)資本”內(nèi)涵物聚合起來，以自營(yíng)或外包方式進(jìn)行公司化運(yùn)作，將由此獲得的資金用來償付高校債務(wù)。三是借鑒BOT項(xiàng)目融資方式。將BOT項(xiàng)目融資方式應(yīng)用于高校后勤設(shè)施建設(shè)，由校外公司作為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并在有限的期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲取必要的投資回報(bào),最后根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給高校，解決高等教育發(fā)展過程中后勤設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題。四是充分利用自身的優(yōu)勢(shì)，組建教育基金。通過理事單位贊助、社會(huì)捐資、校友捐助等方式集中廣泛的社會(huì)資源籌集資金。
2.要求高校內(nèi)部加強(qiáng)債務(wù)管理、提高資金運(yùn)作效率。一是合理控制債務(wù)規(guī)模，加強(qiáng)高校債務(wù)資金運(yùn)作管理。二是加強(qiáng)高校內(nèi)部管理，強(qiáng)化節(jié)約意識(shí)、成本意識(shí)，提高資金使用效率。目前，高校一方面背負(fù)著沉重的債務(wù)，資金十分緊張；但另一方面，也確實(shí)存在著資金使用效率不高的現(xiàn)象。為此，必須要求學(xué)校加強(qiáng)內(nèi)部管理，強(qiáng)化節(jié)約意識(shí)、成本意識(shí)，量入為出，自覺防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
