一、國庫風(fēng)險(xiǎn)的成因
國庫風(fēng)險(xiǎn)按性質(zhì)可以分為核心風(fēng)險(xiǎn)和外圍風(fēng)險(xiǎn)。核心風(fēng)險(xiǎn)就是國庫案件，這是國庫風(fēng)險(xiǎn)的極端情況，也是國庫工作最大的危險(xiǎn)和威脅。國庫案件是國庫內(nèi)部或外部人員，利用國庫管理中的漏洞，盜竊、挪用、侵占國庫資金。近20年來全國國庫系統(tǒng)為防范國庫案件作出了巨大的努力，但國庫案件仍時(shí)有發(fā)生。
國庫案件的發(fā)生一般具有以下原因：一是財(cái)政、國庫或稅務(wù)的相關(guān)人員，思想發(fā)生偏差，利用自身職務(wù)之便，貪污、挪用、侵占國庫資金，形成國庫案件。二是國庫管理存在漏洞，管理人員業(yè)務(wù)不熟悉難于管理和管理人員風(fēng)險(xiǎn)意識不足而疏于管理兩種情況。如會(huì)計(jì)核算和操作制度設(shè)置不嚴(yán)密、內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不完善，未實(shí)行分級審批、重大事項(xiàng)報(bào)告制度，未進(jìn)行會(huì)計(jì)事后監(jiān)督或事后監(jiān)督制度未嚴(yán)格執(zhí)行，部門領(lǐng)導(dǎo)、會(huì)計(jì)主管定期或不定期檢查制度未嚴(yán)格執(zhí)行，使內(nèi)控制度出現(xiàn)真空等。三是國庫業(yè)務(wù)操作中存在漏洞。表現(xiàn)為國庫人員在從事國庫業(yè)務(wù)的過程中不嚴(yán)格執(zhí)行制度，有章不循，違反制度規(guī)定辦理業(yè)務(wù)，不規(guī)范進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，如會(huì)計(jì)科目使用不正確，賬務(wù)處理混亂，不認(rèn)真審查撥款、退庫和更正憑證，對賬不認(rèn)真、不及時(shí)，甚至流于形式或走過場等。這些工作中的敷衍與違規(guī)為犯罪分子提供作案的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致國庫資金被挪用盜竊。
外圍風(fēng)險(xiǎn)是除核心風(fēng)險(xiǎn)之外的國庫風(fēng)險(xiǎn)，主要有以下情況：
1.技術(shù)故障造成的風(fēng)險(xiǎn)。為提高國庫核算水平，加快資金清算速度，國庫部門在業(yè)務(wù)處理中使用了大量的軟件和硬件設(shè)備，這些軟件和硬件設(shè)備的安全性、穩(wěn)定性、保密性、抗干擾性、抗破壞性還存在漏洞和破綻，成為了國庫風(fēng)險(xiǎn)防范中的“軟肋”。這些問題一旦爆發(fā)，或被犯罪分子利用，輕則干擾業(yè)務(wù)順利開展，使國庫不能準(zhǔn)確及時(shí)完成資金的收支劃撥，重則導(dǎo)致國庫核算、清算系統(tǒng)或數(shù)據(jù)通訊系統(tǒng)癱瘓，使國庫業(yè)務(wù)陷入停頓，重要數(shù)據(jù)丟失、泄密，給國庫造成難以估量的損失。
2.業(yè)務(wù)操作失誤造成的風(fēng)險(xiǎn)。這是國庫部門在辦理國庫資金收納、支撥和清算過程中，由于操作失誤，如入庫級次錯(cuò)誤，同城清算提出行號錯(cuò)誤等，導(dǎo)致國庫資金收納、支撥延誤、混庫，國庫資金支付清算出現(xiàn)差錯(cuò)，從而降低國庫資金入庫、支撥速度，甚至造成國庫資金損失的情況。操作失誤還可以導(dǎo)致業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)失效、崩毀、火災(zāi)等災(zāi)難性事件。
3.外部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，這是地方政府、財(cái)政部門和商業(yè)銀行等外部單位或個(gè)人行為不當(dāng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。如稅務(wù)征管部門弄虛作假，虛假入庫；財(cái)政部門為完成財(cái)政計(jì)劃，虛假增長財(cái)政收入，截留中央預(yù)算收入；財(cái)政部門違反預(yù)算安排，無計(jì)劃撥款，甚至因?yàn)閮?nèi)控不嚴(yán)密，出現(xiàn)重復(fù)撥款、違規(guī)撥款、無效撥款等情況；商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)中違規(guī)操作，或經(jīng)營不善，發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，波及國庫資金安全等。
二、國庫風(fēng)險(xiǎn)防范面臨的新形勢
1.國庫集中支付管理體制改革的推行，使國庫支付風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步集中。以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度改革推行后，預(yù)算資金管理由分散轉(zhuǎn)向集中，現(xiàn)金余額和賬戶管理集中，預(yù)算單位支出管理責(zé)任減弱。國庫的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)閱我毁~戶體系間財(cái)政資金支付清算，國庫根據(jù)批量支付額度為依據(jù)進(jìn)行支付資金清算，國庫支付風(fēng)險(xiǎn)集中。
2.國庫業(yè)務(wù)電子化的快速發(fā)展，使國庫風(fēng)險(xiǎn)形式發(fā)生變化?！秶鴰鞎?huì)計(jì)核算系統(tǒng)》在全國推廣的應(yīng)用，橫向聯(lián)網(wǎng)和縱向數(shù)據(jù)集中的大力開發(fā)，改變了國庫數(shù)據(jù)的傳遞處理方式，使過去困擾國庫的一些風(fēng)險(xiǎn)形式消失，但也產(chǎn)生了一些新的風(fēng)險(xiǎn)問題，如系統(tǒng)安全保密、電子數(shù)據(jù)傳遞保存等。
3.國庫直接加入大額支付系統(tǒng)后，資金清算風(fēng)險(xiǎn)成為國庫風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。國庫資金清算方式改變，國庫從一個(gè)相對封閉、間接的資金清算體系轉(zhuǎn)換到一個(gè)開放的直接的資金清算體系，國庫資金匯劃和清算業(yè)務(wù)全部由國庫人員承擔(dān)，以前由營業(yè)部門承擔(dān)的資金支付清算風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化由國庫直接承擔(dān)，國庫資金的監(jiān)控環(huán)節(jié)減少，國庫資金責(zé)任加重，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增加。
三、國庫風(fēng)險(xiǎn)防范的難點(diǎn)
1.國庫管理體制不夠完善?？h級國庫沒有獨(dú)立的國庫機(jī)構(gòu)，國庫體制與財(cái)稅體制不配套，導(dǎo)致基層國庫工作水平低下和國庫風(fēng)險(xiǎn)防范不力。商業(yè)銀行是以追求利潤最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其在代理國庫業(yè)務(wù)過程對財(cái)稅部門和預(yù)算單位提現(xiàn)、特殊劃款等違規(guī)要求盡量滿足，喪失了經(jīng)理國庫應(yīng)有的原則和立場。
2.國庫地位未得到普遍認(rèn)同。監(jiān)管是國庫的基本職能，也是防范國庫風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)有力手段，但法律、法規(guī)沒有賦予國庫部門對國庫業(yè)務(wù)相應(yīng)的監(jiān)督檢查權(quán)和相應(yīng)的處罰權(quán)，對財(cái)政稅務(wù)的監(jiān)管停留在票面審核階段，與真正具有檢查權(quán)和處罰權(quán)的監(jiān)管有仍較大的差距。
3.國庫管理手段仍未健全。商業(yè)銀行、信用社代理支庫業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)很低，商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)積極性不高，敷衍應(yīng)付現(xiàn)象普遍。國庫經(jīng)收處普遍存在不及時(shí)、不足額報(bào)解已繳納稅款，工作不規(guī)范，接受填制不規(guī)范的稅收繳款書等現(xiàn)象。
4.國庫法規(guī)制度不適應(yīng)國庫風(fēng)險(xiǎn)防范需要。1985年頒布的《國家金庫條例》和1989年頒布的《細(xì)則》已不適時(shí)宜。一些重要的國庫業(yè)務(wù)如國庫監(jiān)管、國庫退庫、國庫撥款，以及一些新的國庫業(yè)務(wù)，如支付系統(tǒng)往來、國庫內(nèi)部往來和橫向聯(lián)網(wǎng)等，沒有明確的管理操作規(guī)定，使國庫業(yè)務(wù)陷入制度盲區(qū)。
5.國庫業(yè)務(wù)及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是系統(tǒng)設(shè)計(jì)及安裝未全面評估風(fēng)險(xiǎn)。例如國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)有些崗位權(quán)限過大，如主管崗可隨意的單獨(dú)增加、刪除用戶并且系統(tǒng)日志可刪除；系統(tǒng)安裝留有后門（或安全漏洞），采用手工安裝系統(tǒng)便可在未獲取管理員口令的情況下知道如何以管理員的身份登錄數(shù)據(jù)庫；系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)時(shí)未考慮保密的需要，如數(shù)據(jù)庫的用戶表、字段等采用的是常用的漢語拼音縮寫，很容易被人猜測出。二是內(nèi)控制度仍存有的缺陷。例如，存在系統(tǒng)維護(hù)人員過度接觸業(yè)務(wù)和熟悉業(yè)務(wù)的可能，或業(yè)務(wù)人員過度接觸系統(tǒng)的可能。三是網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)未能足夠重視。國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)與人行的其他辦公系統(tǒng)未要求用防火墻隔離，存在被人遠(yuǎn)程登錄作案或破壞的風(fēng)險(xiǎn)。
四、國庫風(fēng)險(xiǎn)的治理對策
1.完善國庫管理體制。深入推進(jìn)財(cái)政國庫管理制度改革，提高財(cái)政資金管理和使用的透明度。全面清理撤消過渡賬戶，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入直解入庫。逐步撤消商業(yè)銀行代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，收回商業(yè)銀行代理支庫，由人民銀行經(jīng)理。
2.根據(jù)國庫風(fēng)險(xiǎn)防范的要求修訂完善國庫法規(guī)，合理確定國庫地位、權(quán)限和責(zé)任?！秶医饚鞐l例》及《實(shí)施細(xì)則》的修訂要適應(yīng)形勢需要，以國庫風(fēng)險(xiǎn)防范為核心開展。應(yīng)適應(yīng)社會(huì)環(huán)境復(fù)雜的時(shí)代特征，將防范和化解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，健全國庫內(nèi)控制度建設(shè)，保障國庫資金安全作為國庫首要職責(zé)。
3.建立國庫、財(cái)政、稅務(wù)之間的監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。在預(yù)算管理體制中，預(yù)算資金的收納、管理、支付由稅務(wù)、人民銀行和財(cái)政辦理，彼此之間應(yīng)相互牽制，形成制衡約束機(jī)制。應(yīng)賦予國庫部門完全的預(yù)算信息知情權(quán)，財(cái)政部門在辦理撥款業(yè)務(wù)時(shí)要向國庫提交本年度各預(yù)算撥款單位的預(yù)算計(jì)劃，包括有關(guān)資料、文件、收支計(jì)劃、預(yù)算追加計(jì)劃及新的政策規(guī)定等，保證國庫監(jiān)管職能的履行。對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的資格認(rèn)證。
4.明確國庫風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度和審計(jì)檢查責(zé)任制度。在《國家金庫條例》的修訂中明確國庫風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的認(rèn)定與追究，根據(jù)國庫風(fēng)險(xiǎn)的形成原因認(rèn)定國庫風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，公正對待國庫、財(cái)政、稅務(wù)等部門以及國庫主任、國庫部門負(fù)責(zé)人、國庫會(huì)計(jì)主管、經(jīng)辦人員在國庫風(fēng)險(xiǎn)形成中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，在責(zé)任明確的前提下，對國庫資金遭受損失進(jìn)行責(zé)任追究。
5.加強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)和安全建設(shè)。國庫收入、支出、退付業(yè)務(wù)以及日常對賬、檢查、事后監(jiān)督及數(shù)據(jù)傳遞都要更廣泛地借助現(xiàn)代化技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)，減少人工操作，防范操作風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)撥款監(jiān)督、退庫監(jiān)督和事后監(jiān)督程序開發(fā)，通過系統(tǒng)程序?qū)崿F(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管，防止多退、重復(fù)退庫和無效撥款等情況的發(fā)生。加強(qiáng)財(cái)稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和縱向數(shù)據(jù)集中建設(shè)，減少憑證傳遞和數(shù)據(jù)重復(fù)錄入的失誤。用各種先進(jìn)的電子技術(shù)，防止非法用戶、黑客和病毒的侵入。建立國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急方案和網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急方案，防止各類意外事件對核算系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的沖擊，增強(qiáng)應(yīng)對災(zāi)難事件的能力。
